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Anac: passato, presente e problemi

Riforma Nordio e Anac: spunti per un raffronto. L'intervento di Massimo Balducci

La riforma della Giustizia di Nordio, a ben guardare, non è poi così rivoluzionaria. Rientra nel processo di differenziazione funzionale delle strutture caratteristico dei paesi occidentali secolarizzati. Secondo questa prospettiva, quando emerge un problema i paesi occidentali tendono a  reagire differenziando le proprie istituzioni per focalizzarle su aspetti specialistici. La tripartizione dei poteri rientra in questa prospettiva così come la separazione di codice civile e codice del commercio (da noi non ancora realizzata) e, in parallelo, della famiglia e dell’impresa (anche questa lungi da essere realizzata nel nostro paese). Separare la struttura demandata all’accusa da quella demandata alla valutazione delle  accuse rientra benissimo in questo schema proprio dei processi di progressiva secolarizzazione dei paesi occidentali. Nelle Fachhochschulen (università tecniche) tedesche chi eroga i corsi è diverso da chi valuta gli studenti che hanno seguito i corsi. Con conseguenze non di poco conto. Se un corso segnala una alta percentuale di studenti poco preparati non è considerato segno di severità dell’esame ma di scarsa abilità del docente che ha erogato il corso. Ovviamente il meccanismo della differenziazione funzionale delle strutture si attiva quando la collettività percepisce un problema valutandolo come particolarmente grave.

C’è da chiedersi se lo stesso meccanismo non andrebbe adeguatamente applicato alla Autorità Nazionale Anti Corruzione. Sul Sole 24 Ore dell’8 novembre 2019 viene riportata una sorta di autocritica di Cantone (il primo ad aver ricoperto la carica di Presidente dell’ANAC) in occasione della uscita anticipata dello stesso Cantone dalla presidenza dell’ANAC. Cantone afferma che  “quando è stato varato il codice appalti del 2016 abbiamo sbagliato a non dire con chiarezza che ci erano stati assegnati troppi poteri. Avremmo dovuto spiegare che non potevamo occuparci insieme di regolazione e vigilanza. E che avremmo dovuto svolgere solo quest’ultimo ruolo. È stato un errore strategico che abbiamo pagato nel tempo”. Anche qui sembra potersi dire che non è stata applicata la regola della differenziazione funzionale. Quando non si differenzia funzionalmente si sviluppa una sorta di nodo caratterizzato da potere poco o per nulla suffragato da competenza tecnica. La incapacità tecnica dell’ANAC nell’emanare regole raggiunge il suo vertice nell’obbligo imposto a tutte le amministrazioni di sviluppare dei “piani anticorruzione”.

Qui si evidenzia l’assoluta ignoranza di chi opera nell’ANAC dei principi dell’analisi organizzativa. Possibile che a nessuno nell’ANAC sia venuto in mente di suggerire la messa in opera della UNI ISO 37001, denominata “Anti-Bribery Management System” ? ANAC insiste ogni anno nella “mappatura dei processi”. In un Comune, ad esempio,  esistono diverse migliaia di processi ognuno dei quali si articola in decine di fasi per un totale di più di 50.000 fasi. Ci si rende conto di che cosa voglia dire “mappare i processi”? Mapparli per poi farne cosa,  guardarli e rimirarli o  reingegnerizzarli? Mai si parla di reingegnerizzazione. L’obbligo di mappare i processi sancito e ribadito dall’ANAC sta dando lavoro ad una congerie di pseudo consulenti che inquinano ulteriormente le nostre amministrazioni e erodono il pubblico erario. La normazione non dovrebbe quindi essere  una funzione dell’ANAC come lo stesso Cantone ammette. D’altra parte quale sia lo status delle “linee guida” dell’ANAC nella gerarchia delle norme non è dato sapere. Ma ANAC è attrezzata per svolgere una funzione di vigilanza?

Nel citato articolo del Sole 24 Ore Cantone fa riferimento al “controllo collaborativo” che ANAC avrebbe esercitato con successo in occasione della Expo di Milano. Sinceramente la cosa mi fa inorridire. “Controllo collaborativo” si può, anzi si deve, avere nel caso di auditing interno mentre è un assurdo nel caso di una attività di auditing esterno (come è quella dell’ANAC), a meno che non si voglia prefigurare qualcosa che assomiglia alla Procuratura Sovietica. Probabilmente la distinzione tra auditing interno e auditing esterno non è conosciuta all’ANAC. L’intreccio di competenze caratteristico di strutture funzionalmente non differenziate nel caso dell’ANAC non ha confini. L’ANAC funge anche da ente di tutela per gli Organismi Indipendenti di Valutazione chiamati a valutare la performance della varie amministrazioni. Se  ne deve dedurre che una buona performance è il risultato della semplice assenza di corruzione!

Nei fatti l’ANAC è diventata un centro di potere senza bussola? Centro di potere che cambia parere sullo stesso caso senza motivazione. Cito qui un caso che mi capita di conoscere perché seguo da vicino il nostro governo locale. Per quanto riguarda le centrali di committenza, il 25 febbraio 2015 (determinazione n. 3) ANAC non ravvisa limiti territoriali per la formazione di consorzi di committenza mentre con la determinazione 32 del 30 aprile dello stesso anno afferma il contrario. Tre mesi dopo (determina 58 del luglio 2015) si ritorna sui propri passi. Sempre senza motivazioni.

Il Consiglio d’Europa anima il progetto GRECO (groupe d’états contre la corruption) di cui fanno parte una cinquantina di Stati (tra cui gli USA). Di questi più di 50 Stati solo l’Italia e il Messico hanno una struttura demandata esclusivamente alla lotta alla corruzione. Non siamo in buona compagnia. Tutti gli altri Stati hanno individuato tra le strutture ordinarie una o più strutture cui affidare il compito di fungere da sorta di coordinatore e diffusore di informazioni e buone prassi senza incidere sulle competenze delle strutture esistenti (forze di polizia, magistratura, Corte dei Conti, Ispettorati vari).  Nel caso del nostro Paese si impongono due interventi, uno urgentissimo e uno soltanto urgente. Quello urgentissimo riguarda la necessità di differenziare funzionalmente: innanzi tutto regolazione e vigilanza (come diceva Cantone nel 2019) e poi evitare che all’intreccio di regolazione e vigilanza si aggiunga la gestione delle banche dati. Con più calma va rivisto il ruolo dell’ANAC per farlo evolvere positivamente in un “center of expertise” dove far confluire buone prassi e suggerimenti. Se l’ANAC continuerà ad operare con l’andamento erratico che ha avuto sin qui c’è da chiedersi cosa ne sarà della messa in opera del PNRR.

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