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Ucraina, il diritto internazionale russa e il caso del Memorandum di Budapest

Nato

La guerra della Russia in Ucraina, lo stato dell’ordinamento giuridico internazionale e il dossier da sbrogliare del Memorandum di Budapest

 

Lo sfacciato atto di aggressione della Federazione Russa ha spinto funzionari e commentatori ad ammettere che le dighe si stanno rompendo. Il moderno ordinamento giuridico internazionale sta crollando. Poche ore prima dell’invasione, ad esempio, il ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba ha predetto: “L’inizio di una guerra su larga scala in Ucraina sarà la fine dell’ordine mondiale come lo conosciamo”. Nel frattempo, Susan Glasser del New Yorker ha twittato: “Purtroppo, non c’è ordine internazionale”. Oltretutto con la Russia presidente di turno del Consiglio di sicurezza dell’Onu. Con l’ambasciatore russo che mentre presiede spiega che non è una guerra, ma una “operazione militare speciale”.

Ma mentre l’invasione ordinata da Vladimir Putin è in diretta violazione del principio fondamentale dell’ordinamento giuridico internazionale – il divieto dell’uso della forza – è troppo presto per scrivere il necrologio del sistema internazionale del dopoguerra. Per Oona Hathaway e Scott Shapiro, di Yale, l’invasione di Putin non è sufficiente, da sola, a distruggere l’ordine mondiale. La risposta internazionale alla Russia è la prova che il sistema sta cercando di funzionare, dal momento che gli stati hanno risposto all’aggressione con la condanna e l’azione.

Questo potrebbe essere uno dei motivi per cui Joe Biden ha tenuto in riserva alcune sanzioni ed è stato attento a non criticare l’Europa per non essersi mossa così rapidamente contro la Russia come avrebbero voluto molti americani. Tra i piani suggeriti da Hathaway e Shapiro ci sono modi per cancellare il potere della Russia sull’Europa e proteggere i paesi più piccoli, come quelli dei Paesi baltici, che temono che la Russia possa muoversi contro di loro in seguito.

È però un fatto che l’Ucraina ha rinunciato alle armi nucleari nel 1994 con il Memorandum di Budapest, in cui gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e la Russia hanno offerto garanzie di sicurezza alla nazione che aveva ottenuto l’indipendenza quando l’Unione Sovietica si è sciolta. Era il tempo del dopo Guerra Fredda, quando la storia la si dava per “finita”. Circa 1.800 armi nucleari erano sul territorio ucraino. L’Ucraina era la seconda repubblica più potente dell’ex Unione Sovietica, con un terzo dell’arsenale nucleare sovietico. All’epoca il terzo più grande al mondo. L’Ucraina accetta di distruggere il suo arsenale e di aderire al Trattato di non proliferazione delle armi nucleari, in cambio dell’assistenza finanziaria e delle garanzie di sicurezza fornite da Stati Uniti e Regno Unito.

I due, insieme alla Russia, riaffermano il loro obbligo di astenersi dalla minaccia e dall’uso della forza contro l’integrità territoriale e l’indipendenza politica dell’Ucraina. Si impegnano inoltre a “cercare un’azione immediata del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite per fornire assistenza” in caso di “atto di aggressione” contro il Paese.

L’Ucraina mantiene l’impegno. Putin ha reso lettera morta il Memorandum di Budapest già con l’invasione della Crimea nel 2014, ora riconoscendo come regioni indipendenti le cosiddette “repubbliche popolari” di Luhansk e Donetsk e infine con l’attacco militare. Anche in palese violazione della Carta delle Nazioni Unite e degli accordi di Minsk.

Da notare che la Cina – oggi stretto partner dell’invasore russo –non firmò il Memorandum, ma nella dichiarazione congiunta sino-ucraino del 6 settembre 1994, riconosce e rispetta l’indipendenza, la sovranità e l’integrità territoriale dell’Ucraina.

Usa e Uk hanno mantenuto con efficacia la promessa del 1994 di proteggere la sicurezza? Le mire di Putin erano evidenti da tempo. La protezione non ha funzionato, vedremo con la reazione all’invasione. Le sanzioni per l’annessione della Crimea documentano di una guerra che va avanti da anni, registrando migliaia di morti e più di un milione di profughi.

L’inquilino della Casa Bianca ha già elencato un’escalation di misure per l’attacco a Kiev. Compresi i recentissimi 600 milioni in fondi immediati stanziati per la difesa, che porta a circa un miliardo complessivo l’impegno Usa. La Gran Bretagna fornisce all’Ucraina armi anticarro e veicoli corazzati. Anche altri paesi hanno annunciato aumenti degli aiuti militari a Kiev. La NATO si affretta a rifornire l’Ucraina via terra; una no-fly è del tutto esclusa. La misura è pericolosa. Equivale a dichiarare guerra.

Mettere gli aerei americani e degli alleati NATO nel cielo sopra l’Ucraina comporterebbe la decisione di entrare in uno scambio militare con le forze russe, con tutti i rischi che comporta.

Sabato i leader occidentali hanno deciso di imporre ulteriori sanzioni finanziarie alla Russia per l’invasione dell’Ucraina, inclusa la rimozione di “banche russe selezionate” dal sistema di pagamenti internazionali SWIFT. Solo il tempo ne giudicherà l’efficacia.

Piuttosto, il Memorandum è giuridicamente vincolante quanto un Trattato? Per molti politici, diplomatici e osservatori, no. A differenza dell’articolo 5 della Carta della NATO, il Memorandum non richiede una risposta specifica da parte degli Stati Uniti o di altri. Scrive il Washington Post: “Sebbene fornisca garanzie di sicurezza, non include promesse specifiche in merito a una potenziale invasione”.

E comunque, se per impegno nella sicurezza si deve includere anche un coinvolgimento militare diretto, le cose negli Usa erano già state chiarite ai tempi della firma del Memorandum. A un giornalista che gli chiedeva: “Ci si aspetta che gli Stati Uniti inviino truppe, ad esempio, per difendere il possesso ucraino della Crimea in una disputa con la Russia?”, il Segretario di Stato Usa dell’epoca, Warren Christopher diede una risposta decisamente negativa. L’accordo – disse – prevede che le potenze nucleari non avrebbero usato tali armi contro l’Ucraina. Gli fu anche chiesto specificamente se gli Stati Uniti fossero ora “un garante dei confini dell’Ucraina”. Rispose in modo obliquo: “Le garanzie di sicurezza si riferiscono a quell’argomento e forniscono garanzie al riguardo”.

Nemmeno all’epoca, quindi, si fa avanti l’idea di un’America che intende rischiare la sicurezza di New York o Washington per proteggere Kiev. E, come Biden oggi, tutti temono che a usare le armi – e forse anche a spingere troppo l’acceleratore su altri provvedimenti – scatenerebbe la terza guerra mondiale.

Rimane la domanda sulla credibilità dei trattati internazionali. Negli Usa è diffuso il giudizio secondo cui l’Ucraina è stata tradita sugli impegni del Memorandum, già strappato da Putin nel 2014. Non questa settimana.

Osserva il Wsj: “Il Memorandum di Budapest mostra ancora una volta la follia di fidarsi delle promesse di carta. Più dannoso è il messaggio che le nazioni rinunciano ai loro arsenali nucleari a loro rischio e pericolo. Questa è la lezione che la Corea del Nord ha imparato e l’Iran sta seguendo lo stesso schema di connivenza per costruire la bomba”.

L’incapacità degli Stati Uniti di far rispettare i propri impegni di Budapest – già dall’invasione della Crimea – echeggerà anche nelle capitali alleate che fanno affidamento sulle assicurazioni militari americane. Non sorprende se il Giappone o la Corea del Sud cercano il proprio deterrente nucleare. Prosegue il Wsj: “Se gli americani vogliono sapere perché dovrebbero preoccuparsi dell’Ucraina, la proliferazione nucleare è una delle ragioni. Il tradimento ha delle conseguenze, poiché il mondo sembra destinato a imparare di nuovo nel modo più duro”. Ovvero attrezzandosi con una difesa nucleare.

Un’altra domanda scomoda quanto urgente è: la Russia potrebbe attaccare un membro della NATO? Putin ha quasi promesso di metterla alla prova. Una cosa è che invada l’Ucraina, che non fa parte della NATO. Sarebbe qualcosa di completamente diverso muoversi contro un membro della NATO più piccolo, come gli stati baltici di Estonia, Lettonia e Lituania. Secondo l’articolo 5 della Carta della NATO, un attacco a un membro è un attacco a tutti. Gli Stati Uniti, la Francia, la Germania e il Regno Unito, insieme al resto dell’alleanza di 30 membri, dovrebbero rispondere.

Gli Stati Uniti difenderanno ogni centimetro del territorio della NATO con tutta la forza della potenza americana, ha garantito il presidente Biden. Putin ha organizzato un attacco informatico contro l’Estonia nel 2007, quasi senza ripercussioni. Che tipo di attacco russo attiverebbe un intervento dell’articolo V? Una volta che  avrà istituito il suo stato fantoccio in Ucraina e avrà spostato le sue forze ai confini della NATO – osserva il Wsj – il russo cercherà il momento giusto per smascherarla come un’alleanza solo di nome.

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