Il periodo compreso tra il 2019 e oggi è stato caratterizzato da eventi di portata epocale che hanno cambiato in profondità l’economia e il funzionamento dei mercati, e lanciato sfide inedite alle Autorità antitrust, specialmente in Europa.
In particolare, durante la mia Presidenza, tre shock hanno mutato la cornice di fondo e posto in estremo rilievo il tema della competitività e dei rapporti tra economia e sicurezza.
In primo luogo, la pandemia ha evidenziato la dipendenza europea da forniture esterne in settori essenziali e sollevato il tema dell’autonomia strategica.
In secondo luogo, la guerra in Ucraina e, più di recente, il conflitto esploso nel Golfo Persico, hanno messo in luce la vulnerabilità energetica del vecchio continente, confermando che si tratta non solo di una questione economica, ma anche di sicurezza e di resilienza per l’Europa.
In terzo luogo, l’introduzione di barriere tariffarie, strumento di malsana competizione tra Stati, ha trasformato il commercio e la tecnologia in leve di potere geopolitico.
In tale contesto, le politiche volte ad accrescere la competitività non sono più considerate “neutre” rispetto alla sicurezza.
La stessa Unione europea è impegnata ad attuare una strategia che integri le due dimensioni, profilandosi, tra l’altro, l’idea del “Buy European” in settori strategici, proprio per ridurre le dipendenze esterne e rafforzare la competitività interna.
Di fronte a un nuovo paradigma in cui competitività e sicurezza economica sono divenuti termini di un binomio inscindibile, quale ruolo può giocare la concorrenza?
La concorrenza è una delle “infrastrutture” a fondamento della sicurezza economica e della competitività, atteso che, come ampiamente riconosciuto, essa favorisce l’innovazione e produce efficienza.
Nel far ciò, essa permette anche di conseguire una diversificazione degli operatori e una pluralità di fonti di approvvigionamento, elementi che accrescono, in ultima analisi, la resilienza del sistema economico, rendendolo meno vulnerabile agli shock esterni.
Se la concorrenza è il propulsore principale di una “sana competitività” dell’economia europea, è stato tuttavia paventato che essa, in un contesto geopolitico divenuto instabile e conflittuale, possa determinare occasionali tensioni con la resilienza delle catene del valore e la sicurezza degli approvvigionamenti.
Questo spiega la ricerca di un nuovo equilibrio da parte delle Istituzioni europee e degli Stati membri che, nel preservare il ruolo essenziale della concorrenza in termini di garanzia della scelta dei consumatori e di maggiore giustizia sociale, la mantenga al passo con i tempi, aprendola al dialogo con le esigenze della sicurezza economica, dell’autonomia strategica e della sostenibilità.
In tale non facile ricerca, un punto dovrebbe rimanere fermo.
La maggiore competitività dell’economia europea non può derivare da un allentamento dei vincoli antitrust, soprattutto in materia di concentrazioni, poiché questo porterebbe all’indebolimento della crescita economica complessiva ed a un aumento dei prezzi per i cittadini.
Del resto, proprio l’attività dell’Autorità italiana, che negli ultimi sette anni ha autorizzato le operazioni di concentrazione sottoposte al suo vaglio, sia pure in taluni casi subordinatamente al rispetto di condizioni, dimostra che l’attuale quadro normativo, se interpretato con equilibrio, non ostacola il rafforzamento delle imprese, ma previene l’acquisizione di un potere di mercato suscettibile di indebolire la dinamica competitiva.
Per favorire la crescita dimensionale delle imprese, occorre viceversa integrare i mercati, semplificare il quadro degli oneri amministrativi e mantenere soltanto quei vincoli strettamente indispensabili per la protezione di rilevanti interessi generali, non altrimenti tutelabili.
Ciò non impedisce che la disciplina in materia di concorrenza continui comunque ad evolversi per adattarsi al mutato contesto.
Proprio a tal fine è in corso a livello europeo un importante programma di rinnovamento, che investe la valutazione delle operazioni di concentrazione, il trattamento degli abusi escludenti, l’adeguamento del quadro istituzionale.
In definitiva, la concorrenza è uno dei pilastri costitutivi dell’Unione Europea e deve restare parte integrante della sua strategia di sviluppo e di sicurezza economica.
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- Gli interventi dell’Autorità nel 2025
Passando ora all’attività svolta nel corso del 2025, l’Autorità ha concluso 21 procedimenti istruttori in materia di concorrenza. Nei casi in cui è stato accertato un illecito sono state comminate sanzioni per un totale di un miliardo e quattrocento milioni di euro.
Sono state effettuate, inoltre, due indagini conoscitive e 78 interventi di segnalazione e consultivi, di cui 31 ai sensi dell’articolo 21-bis della legge istitutiva.
In continuità con l’indirizzo seguito negli ultimi anni, l’azione dell’Autorità si è sviluppata in linea con le trasformazioni dei mercati, delle filiere produttive, nonché dei comportamenti di acquisto dei consumatori, concentrandosi su ambiti di intervento coerenti sia con le priorità dell’enforcement a livello internazionale, sia con le specificità dell’economia italiana.
Tre istruttorie di rilievo sono state dirette a salvaguardare il corretto funzionamento dei mercati digitali.
In primo luogo, l’Autorità ha imposto una sanzione di circa 100 milioni di euro ad Apple per aver ostacolato l’acquisizione del consenso necessario alla profilazione degli utenti da parte degli sviluppatori di app, mediante l’imposizione di condizioni non oggettive, non trasparenti e non proporzionate all’esigenza di garantire il rispetto della normativa in materia di privacy.
In secondo luogo, l’Autorità ha reso obbligatori gli impegni di Meta nel procedimento sul rinnovo del contratto con SIAE, assicurando maggiore trasparenza negoziale e condivisione delle informazioni, al fine di garantire la disponibilità delle opere musicali italiane sulle piattaforme Instagram e Facebook.
In terzo luogo, l’Autorità ha adottato misure cautelari volte a ripristinare l’accesso a WhatsApp da parte delle imprese che competono con Meta nei servizi chatbot di intelligenza artificiale. Si è infatti ritenuto che la limitazione dell’accesso alla piattaforma potesse compromettere rapidamente la capacità competitiva di tali operatori, in particolare di quelli nuovi entranti. Le medesime condotte sono ora oggetto di un intervento della Commissione europea con riguardo agli altri Paesi dell’Unione.
La rilevanza del corretto funzionamento delle piattaforme per l’accesso a beni e servizi non riguarda solo i grandi ecosistemi digitali, ma anche settori più tradizionali. Ad esempio, l’indagine sull’editoria scolastica ha evidenziato che, in un mercato altamente concentrato, la distribuzione dei libri di testo digitali tramite sistemi proprietari e licenze restrittive limita l’interoperabilità e la trasferibilità, aggravando i costi per le famiglie.
Anche in un’economia sempre più dematerializzata, le infrastrutture fisiche – di trasporto, di telecomunicazioni ed energetiche – continuano a rivestire un ruolo strategico, sia per sostenere la competitività, sia per promuovere obiettivi di policy quali la sostenibilità ambientale e l’inclusione digitale.
Nel mercato del trasporto passeggeri ad alta velocità, l’Autorità ha reso obbligatori gli impegni presentati dal gruppo Ferrovie dello Stato per garantire ad un nuovo operatore l’accesso all’infrastruttura ferroviaria nazionale.
Nel settore delle telecomunicazioni, l’Autorità ha chiuso con impegni l’istruttoria sull’accordo siglato tra FiberCop e TIM a valle dello scorporo della rete, per favorire il dispiegarsi della concorrenza nei mercati al dettaglio e all’ingrosso e per preservare i necessari incentivi agli investimenti futuri nelle reti in fibra.
Con riferimento alle reti energetiche, sono state approvate con condizioni tre operazioni di concentrazione nel settore del gas; al contempo, l’Autorità ha concluso un procedimento di abuso di posizione dominante e ne ha avviato un altro in relazione ai servizi di ricarica degli autoveicoli elettrici.
Due ulteriori decisioni mettono in luce il marcato rapporto di complementarità tra la tutela della concorrenza e la protezione dell’ambiente.
In primo luogo, rileva l’istruttoria per abuso di posizione dominante riguardante gli shopper bio-compostabili, che si è conclusa con l’irrogazione di una sanzione di circa 32 milioni di euro.
In secondo luogo, l’Autorità ha accertato un coordinamento collusivo, nel periodo 2020-2023, tra le principali compagnie petrolifere sul valore della “componente bio” del prezzo dei carburanti per autotrazione, irrogando sanzioni per oltre 936 milioni di euro. Le imprese coinvolte, mediante scambi informativi e annunci pubblici, hanno realizzato un sostanziale allineamento, nelle tempistiche e nell’entità degli incrementi applicati.
Un’altra intesa restrittiva, sanzionata con oltre 70 milioni di euro, ha interessato il mercato nazionale dei getti in ghisa, coinvolgendo numerose fonderie e l’associazione di categoria. L’illecito consisteva in uno scambio sistematico di informazioni sensibili, nonché nella definizione e nell’utilizzo di indicatori di settore per coordinare le variazioni di prezzo e sostenere i margini.
Altre due istruttorie, definite con l’accoglimento di impegni, hanno riguardato il settore delle professioni e quello del trasporto marittimo.
Sempre nel settore dei trasporti, l’Autorità ha irrogato a Ryanair una sanzione superiore a 250 milioni di euro per abuso di posizione dominante, per aver ridotto la capacità delle agenzie di viaggio online e fisiche di offrire pacchetti e combinazioni comprendenti voli di altri vettori e servizi turistici e assicurativi.
Nel 2025 è proseguita l’intensa attività di advocacy e di vigilanza nei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Gli interventi hanno riguardato diversi settori – tra cui porti turistici, rifiuti, servizio idrico integrato e trasporto pubblico locale – con rilievi su affidamenti in house non adeguatamente motivati, proroghe illegittime e indebiti ritardi nelle gare.
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Per quanto concerne la tutela del consumatore, sono state concluse 70 istruttorie, che hanno portato all’irrogazione di sanzioni per 70 milioni di euro.
In altri 31 casi, l’Autorità ha ottenuto da parte dei professionisti la rimozione dei profili di illiceità contestati utilizzando lo strumento della moral suasion.
Mi limito a fornire solo alcuni esempi degli interventi effettuati.
Un primo ambito ha riguardato il fenomeno dell’influencer marketing, con azioni volte a contrastare la diffusione di contenuti pubblicitari occulti, l’utilizzo di interazioni non autentiche (fake follower) e la promozione ingannevole di “facili guadagni”.
Per contrastare il fenomeno del tele-selling aggressivo, l’Autorità ha concluso 4 istruttorie nei confronti di call center che, celando la propria identità e veicolando informazioni non veritiere, contattavano i consumatori inducendoli a stipulare contratti relativi a servizi energetici e di telecomunicazioni.
Alcuni interventi hanno riguardato dichiarazioni di carattere ambientale e sociale.
Nel settore dell’abbigliamento di lusso, l’Autorità ha concluso due istruttorie al fine di verificare la correttezza delle dichiarazioni etiche e di responsabilità sociale potenzialmente contrastanti con le effettive condizioni di lavoro presso fornitori e sub-fornitori.
Nel settore dell’abbigliamento cosiddetto “usa e getta” (“fast e super-fast fashion”), l’Autorità ha sanzionato Shein per aver utilizzato una strategia di comunicazione ingannevole sulle caratteristiche e sull’impatto ambientale dei propri prodotti.
Quattro istruttorie sono state concluse nei confronti di alcuni dei principali produttori di auto elettriche, in relazione alla correttezza e alla completezza delle informazioni fornite in merito all’autonomia di percorrenza, alla perdita di capacità delle batterie e alle limitazioni di operatività della relativa garanzia convenzionale.
Due interventi di particolare rilievo hanno interessato la città di Roma.
Una sanzione di circa 20 milioni di euro è stata irrogata a CoopCulture e a sei piattaforme online per condotte che hanno reso pressoché impossibile per i consumatori l’acquisto al prezzo ufficiale dei biglietti per l’accesso al Colosseo, che venivano invece accaparrati massivamente tramite sistemi automatizzati e rivenduti a prezzi molto più alti insieme a servizi aggiuntivi.
L’Autorità ha altresì concluso un procedimento nei confronti di Atac per aver sistematicamente disatteso gli standard di qualità e quantità del servizio di trasporto pubblico a Roma. L’intervento ha portato la società a riconoscere oltre 3 milioni di euro di rimborsi agli abbonati Metrebus, ed a implementare un sistema innovativo di ristoro, unico nel panorama del trasporto pubblico locale, che prevede la corresponsione di un indennizzo in caso di ritardi superiori ai 15 minuti.
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Come è noto, l’Autorità cura anche l’attribuzione del rating di legalità e ha recentemente adottato un nuovo Regolamento che riflette l’evoluzione della prassi applicativa e gli orientamenti giurisprudenziali emersi nel corso degli anni.
Tre sono i principi che hanno ispirato queste trasformazioni: la semplificazione per le imprese, la trasparenza e la cooperazione tra istituzioni pubbliche.
Fondamentale risulta la collaborazione con la Guardia di Finanza e con l’Arma dei Carabinieri, con la quale è stato rinnovato il protocollo di intesa.
L’istituto del rating di legalità è sempre più apprezzato dalle imprese, tant’è che nel 2025 sono stati conclusi 9.300 procedimenti, più che raddoppiati rispetto ai 4.107 del 2019.
Anche il numero delle imprese titolari di rating è aumentato di oltre il 100%, passando da 7.306 nel 2019 a 16.536 nel 2025.
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- L’evoluzione dell’enforcement nel settennato: le linee di intervento
L’attività svolta nell’ultimo anno rappresenta solo la più recente declinazione di un coerente percorso di enforcement, sviluppatosi lungo l’intero arco del mio mandato, seguendo alcune direttrici prioritarie e valorizzando le sinergie e la complementarità tra la tutela della concorrenza e quella dei consumatori.
Negli ultimi sette anni, l’Autorità ha svolto 125 istruttorie in materia di concorrenza, 586 interventi di advocacy, e 611 istruttorie di tutela del consumatore.
Sono state esaminate oltre 172.000 segnalazioni. A questo proposito, giova sottolineare che nel 2025 le segnalazioni pervenute sono state complessivamente pari a 35.212, con una crescita media annua del 20% ed un aumento totale di oltre il 150% rispetto alle 13.723 del 2019.
Sono state irrogate sanzioni per 4,5 miliardi di euro, di cui circa 4 miliardi per interventi antitrust e 500 milioni di euro per violazioni della disciplina a tutela del consumatore.
L’Autorità ha valutato oltre 600 operazioni di concentrazione, svolgendo 36 istruttorie approfondite nei casi in cui sono emerse possibili criticità concorrenziali.
Sulla base della metodologia sviluppata dall’OCSE, risulta che, nel periodo 2019-2025, l’attività a tutela della concorrenza dell’Autorità ha generato benefici per imprese e consumatori pari a 9 miliardi di euro.
Infine, grazie all’azione dell’Autorità, oltre 2 milioni di consumatori hanno ricevuto ristori monetari per un totale di 208 milioni di euro.
Questi dati testimoniano un’attività complessa, articolata su molteplici direttrici che riflettono l’evoluzione dell’economia italiana e internazionale in questi anni. Nel prosieguo mi soffermerò su tre di esse:
- il ruolo centrale dell’innovazione nell’evoluzione dei mercati;
- la crescente rilevanza della sostenibilità nelle scelte di consumo e nelle strategie delle imprese;
- il legame tra concorrenza, benessere dei consumatori e tutela dei diritti dei cittadini.
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2.1 Innovazione, mercati e consumatori
Il settore digitale
La diffusione degli ecosistemi digitali ha creato nuovi mercati, in cui gli utenti pagano con i propri dati, e ha dato vita a nuove catene del valore, in cui le piattaforme diventano intermediari imprescindibili e controllano i flussi informativi e commerciali che alimentano il funzionamento anche dei settori più tradizionali dell’economia.
In questo contesto, gli interventi dell’Autorità hanno riguardato i rapporti delle principali Big Tech sia con i consumatori finali, sia con le imprese che devono accedere agli ecosistemi digitali.
Innanzitutto, si è intervenuti sul tema dei dati personali ceduti dagli utenti alle piattaforme digitali, per garantire maggiore trasparenza nel loro utilizzo e prevenire nuove forme di vulnerabilità dei consumatori. Più di recente, il tema dell’accesso ai dati è stato affrontato anche nei rapporti tra le piattaforme e le imprese che se ne servono per raggiungere gli utenti finali.
Anticipando i futuri sviluppi del diritto dell’Unione, particolare attenzione è stata poi dedicata al rapporto più generale che si instaura tra consumatori ed ecosistemi digitali, spesso caratterizzato da forti asimmetrie informative e da pregiudizi comportamentali, sfruttati per orientare impropriamente le scelte dei consumatori attraverso il design delle interfacce e degli algoritmi.
L’Autorità è intervenuta, ad esempio, nei confronti dei social che, attraverso sistemi di raccomandazione basati sulla profilazione algoritmica, espongono gli utenti, soprattutto quelli più giovani, a contenuti pericolosi.
L’esigenza di stimolare l’innovazione e lo sviluppo di nuovi servizi ha indotto l’Autorità, nel contesto di un procedimento istruttorio volto ad accertare l’abusività del rifiuto opposto da una piattaforma ad un nuovo entrante, a delineare nuovi principi in tema di accesso agli ecosistemi digitali, poi confermati anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
Un’istruttoria particolarmente rilevante – anche per il rilievo internazionale e l’importo della sanzione comminata – ha riguardato le indebite condotte leganti e discriminatorie poste in essere da Amazon in danno dei concorrenti.
Nel settore del commercio elettronico, che assorbe una quota crescente della spesa delle famiglie, si è intervenuti per assicurare che i consumatori ricevano informazioni trasparenti e veritiere in merito ai prezzi, ai criteri utilizzati per ordinare i risultati delle ricerche, alle condizioni di vendita e alle caratteristiche dei servizi acquistati, salvaguardando altresì il pieno esercizio del diritto di recesso e delle altre garanzie contrattuali.
Il grande sviluppo dei contenuti generati dagli utenti sulle piattaforme digitali ha determinato anche la diffusione di nuove strategie di marketing, che, ad esempio, fanno leva sulle recensioni dei consumatori e sfruttano la visibilità degli influencer.
Il settore del marketing di influenza, caratterizzato dalla sovrapposizione di elementi commerciali e contenuti di carattere sociale e culturale generati dagli utenti, può presentare un più alto rischio di pubblicità occulta e ingannevole rispetto alle altre forme di pubblicità online.
L’azione dell’Autorità ha evidenziato, inoltre, che il comportamento dei consumatori può essere pregiudicato da una comunicazione fondata su un’ambigua commistione tra sponsorizzazione e iniziative di beneficenza.
Merita, infine, di essere menzionato il recentissimo avvio di due istruttorie per possibili pratiche commerciali scorrette relative all’uso precoce di cosmetici da parte di bambini e adolescenti, attuate anche tramite il coinvolgimento di giovani influencer.
L’enforcement antitrust e consumeristico si adatta costantemente all’evoluzione dei mercati e già si confronta con le sfide poste dall’intelligenza artificiale.
Anche in questi nuovi scenari, l’Autorità sarà chiamata a svolgere un ruolo di apripista, contribuendo a definire i principi necessari ad assicurare che l’innovazione si sviluppi in un contesto di mercati aperti, trasparenti e contendibili.
A tal proposito, si segnala il recente avvio dell’indagine conoscitiva sul settore del Quantum Computing, al fine di approfondire una serie di possibili criticità concorrenziali in una fase di grande espansione di tali nuove tecnologie.
Al contempo, assumono rilievo i provvedimenti relativi al fenomeno delle “allucinazioni” dei chatbot di intelligenza artificiale, volti a chiarire agli utenti che gli stessi possono generare risposte contenenti informazioni inesatte e fuorvianti.
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Le telecomunicazioni
Un’economia sempre più digitalizzata richiede reti di telecomunicazione capillari e ad alte prestazioni. Si tratta di un obiettivo di rilevanza strategica, sostenuto sia dalla concorrenza tra operatori, che ha incentivato gli investimenti privati nelle reti in fibra, sia dall’intervento pubblico nelle aree interessate da fallimenti di mercato, anche nell’ambito del PNRR.
L’Autorità ha vigilato sul processo di consolidamento del settore e ne ha indirizzato l’evoluzione attraverso diverse istruttorie, esaminando progetti di co-investimento nelle reti in fibra e accertando un abuso di posizione dominante legato allo sviluppo della fibra ottica.
L’obiettivo di promuovere gli investimenti e il rapporto tra progresso tecnologico e dinamiche concorrenziali rappresentano il filo conduttore che accomuna l’azione dell’Autorità in questo settore. L’esperienza italiana dimostra che investimenti e concorrenza non sono obiettivi in conflitto, ma elementi interconnessi che operano come pilastri indispensabili per un comparto così strategico per l’intera economia.
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Banche e assicurazioni
Negli ultimi anni, anche il settore bancario e dei pagamenti è stato interessato da processi di consolidamento, di innovazione tecnologica e di trasformazione dei modelli di business, stimolati dalla digitalizzazione dei servizi finanziari, dallo sviluppo delle fintech e dalla diffusione dei pagamenti elettronici e mobili.
Nella maggior parte dei casi, le operazioni di fusione e acquisizione non hanno sollevato criticità concorrenziali. Nelle rare occasioni in cui sono emersi rischi per la concorrenza, l’Autorità ha comunque autorizzato le operazioni, imponendo adeguati rimedi, anche sotto forma di rilevanti dismissioni.
L’enforcement dell’Autorità ha riguardato anche abusi e intese nei pagamenti digitali e nel settore assicurativo, con l’obiettivo di consentire lo sviluppo di servizi innovativi – attraverso l’utilizzo di banche dati condivise, algoritmi e servizi di comparazione -preservando l’apertura dei mercati ed evitando rischi di coordinamento tra concorrenti.
I processi di digitalizzazione in questi settori hanno richiesto anche il rafforzamento dell’azione di tutela dei consumatori.
Ad esempio, l’Autorità ha impedito la migrazione non consensuale dei correntisti verso una banca digitale, imponendo maggiore trasparenza e il consenso espresso dei clienti a fronte di modifiche contrattuali rilevanti.
Un ulteriore ambito di intervento ha riguardato i sistemi di pagamento, con azioni volte a contrastare l’addebito di costi aggiuntivi per l’uso di carte elettroniche, nonché il ruolo di taluni intermediari che, con controlli inadeguati, hanno agevolato frodi basate su richieste di pagamento ingannevoli a danno delle microimprese.
