Solo due settimane fa, alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco, Ursula von der Leyen invitava gli Stati membri a dare finalmente vita alla clausola di mutua assistenza prevista dall’articolo 42(7) del Trattato sull’Unione europea. “La difesa reciproca non è facoltativa per l’Ue. È un obbligo sancito dal nostro stesso Trattato”, osservava von der Leyen. Quindici giorni dopo, droni kamikaze iraniani hanno colpito una base navale francese ad Abu Dhabi e una base aerea britannica a Cipro a poche ore di distanza l’una dall’altra. Ma né Parigi né Nicosia hanno invocato l’appello a “restare gli uni al fianco degli altri in caso di aggressione”, lanciato solennemente da von der Leyen dal podio di Monaco.
“NESSUNO PER TUTTI, E TUTTI PER NESSUNO”
“In parole semplici: uno per tutti e tutti per uno. Questo è il senso dell’Europa”, aveva detto von der Leyen alla Conferenza sulla sicurezza. In realtà, il motto dell’articolo 42(7) sembra “nessuno per tutti, e tutti per nessuno”. La guerra condotta da Stati Uniti e Israele contro l’Iran mette a nudo le aspettative eccessive riposte in una clausola, che è un’eredità dei primi anni Cinquanta e dell’ormai defunta Unione dell’Europa occidentale. Il testo prevede che “qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri gli debbano aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro potere”. Ma, consapevoli dell’imbarazzo che ciò creerebbe per paesi neutrali come Austria, Irlanda, Malta e Cipro, i redattori aggiunsero subito una clausola di salvaguardia: “Questo non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri”.
Furono Germania e Francia a sostenere con forza questa disposizione durante la Convenzione europea del 2002–2003, chiamata a redigere un progetto di Costituzione per l’Europa, come ricorda uno studio approfondito pubblicato nel 2022 dal Clingendael Institute, think tank del ministero degli Esteri olandese. La Costituzione naufragò dopo i “no” nei referendum in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005. Ma la clausola sopravvisse, trasfusa nel Trattato di Lisbona.
LA DEBOLEZZA DELLA CLAUSOLA DI MUTUA ASSISTENZA
Due equivoci dominano il dibattito pubblico. Il primo: la clausola crea un obbligo reciproco di assistenza, ma non un sistema di difesa collettiva sul modello dell’articolo 5 del Trattato Nord Atlantico. L’articolo 42(7) presenta due debolezze. “Anzitutto, il suo effetto deterrente è significativamente più debole di quello dell’articolo 5 della Nato”, osserva Gesine Weber del Center for Security Studies dell’ETH di Zurigo. “Gli Stati Uniti e il Regno Unito sono firmatari di quell’articolo: prima di attaccare, ci si pensa due volte”, dice Weber. Inoltre, prosegue Weber, “non esiste alcuna esperienza di difesa nazionale e alleata nel quadro dell’Ue. Bisognerebbe decidere chi dispiega quali truppe, e dove. Ma prima ancora, servirebbe la volontà politica”.
Il secondo equivoco è ancora più radicale: a rigore, l’articolo 42(7) non è una politica dell’Ue. “Non è previsto alcun ruolo per le istituzioni europee, né è richiesto il loro consenso per attivarlo”, sottolinea lo studio del Clingendael. Weber riassume così: “L’articolo 42(7) è, in fondo, superfluo. È un quadro simbolico che deve essere declinato bilateralmente”. E anche se la volontà politica esistesse, l’applicazione della clausola è strettamente delimitata. Gli attacchi con droni iraniani lo dimostrano. Abu Dhabi non è il “territorio di uno Stato membro”. La base di Akrotiri, a Cipro, è territorio britannico.
“Occorre poi chiarire come includere paesi terzi colpiti dalla stessa situazione di sicurezza dell’Ue”, osserva Weber. “Per esempio, non riesco a immaginare che i britannici resterebbero fuori se scoppiasse una crisi nei Baltici. Ma istituzionalmente sarebbe difficile per il Regno Unito farlo nell’ambito dell’articolo 42(7)”.
IL PRECEDENTE DEL 2015
In definitiva, la clausola di mutua assistenza è al più una misura di ripiego per quei casi in cui la Nato non intervenga collettivamente ai sensi dell’articolo 5. L’unico precedente lo conferma: nel 2015, dopo gli attentati jihadisti a Parigi, la Francia chiese assistenza agli altri Stati membri, ottenendola sotto forma di cooperazione rafforzata in materia d’intelligence e di condivisione degli oneri nelle missioni antiterrorismo nel Sahel. Ma anche allora si trattò più di un segnale politico che di una necessità militare. I francesi lo dissero apertamente: l’attivazione dell’articolo 42(7) è stata “anzitutto un atto politico”, aveva detto l’allora ministro della Difesa Jean-Yves Le Drian.
“È proprio per questo che l’articolo è praticabile nell’Ue: esclude gli Stati neutrali o ostruzionisti”, osserva Weber. “È una buona notizia per chi è sotto attacco, perché non ci sono problemi di veto. E consente ai paesi neutrali di preservare la propria cultura strategica. Fatico a immaginare che l’Austria, per esempio, non rilascerebbe almeno una dichiarazione di solidarietà”.
(Estratto dal Mattinale Europeo)
