Una Ucraina neutrale sul modello austriaco o svedese? Il ministro degli Esteri russo Lavrov sembra auspicarla (mentre scrivo), mentre il presidente Zelensky non sembra affatto convinto di questa idea (sempre mentre scrivo). Proviamo allora a fare chiarezza su una questione che al momento appare ancora assai ingarbugliata. A tal fine, ci viene in soccorso la voce “Neutralità” (redatta da Anton Legerer) del Dizionario Storico dell’Integrazione Europea (Rubbettino, 2018). Si tratta infatti, a mio avviso, di uno dei testi più completi e rigorosi scritti sul tema.
Cominciamo col dire che, come concetto politico, nelle relazioni internazionali il termine neutralità può riferirsi a una neutralità temporanea, occasionale o permanente. In tutti i casi la neutralità deve essere dichiarata e praticata da uno Stato nazionale. In epoca moderna la neutralità ha subito un’evoluzione, trasformandosi da un non coinvolgimento di fatto, per scelta autonoma, di uno specifico paese in una guerra, in uno status giuridico istituzionalizzato che è diventato parte del diritto internazionale, e che include come tale determinati doveri e diritti. La neutralità oggi non si riferisce soltanto a situazioni belliche, ma anche alla posizione dello Stato neutrale nei campi della politica estera, degli armamenti e del commercio estero. Dal punto di vista storico, si sono sviluppati quattro diversi tipi di neutralità.
Il primo tipo è quello della neutralità occasionale (ordinaria, ad hoc), ossia la neutralità di uno Stato in una particolare guerra fra altri Stati. Questa è stata una delle primissime forme di neutralità emersa già alla fine del Medioevo, dalla riflessione teorica e da accordi internazionali. Solo nel 1907 questa forma di neutralità ha trovato codificazione nella Conferenza di pace dell’Aia. Il diritto internazionale della neutralità occasionale si applica solo a Stati che rimangono neutrali in una guerra, senza considerare le politiche precedenti, e non impegna uno Stato alla neutralità in qualsiasi altra situazione al di fuori di quella data.
In secondo luogo, vi è la neutralità convenzionale (continua, de facto), che costituisce un ulteriore sviluppo della neutralità occasionale (applicazione ripetuta della neutralità occasionale), mentre si contrappone alla neutralità permanente. Gli Stati come la Svezia che si sono impegnati alla neutralità convenzionale non si impegnano alla neutralità permanente secondo il diritto internazionale.
Il terzo tipo di neutralità è costituito dalla neutralità permanente (“eterna”, de jure). In base al diritto internazionale essa obbliga uno Stato alla neutralità non solo in tutte le guerre, ma anche in tempo di pace (ad esempio, comporta l’obbligo di non stringere alleanze che renderebbero impossibile la neutralità in caso di guerra). La neutralità permanente nel diritto internazionale è stata istituzionalizzata al principio dell’Ottocento. In tempo di guerra agli Stati permanentemente neutrali si applicano le regole della neutralità occasionale. L’Austria e la Svizzera sono i casi più noti di neutralità permanente.
Il quarto tipo di neutralità, il “non allineamento”, risale al Secondo dopoguerra, e si riferisce alla scelta da parte di alcuni Stati di non aderire a una delle alleanze formatesi dopo la fine del conflitto bellico (come l’ex Jugoslavia, l’India e l’Egitto). Lo status di “non allineato” è privo di una precisa definizione giuridica, e lo stesso vale per gli obblighi a esso associati. Dopo la caduta del Muro di Berlino nel 1989 questa forma di neutralità si è praticamente dissolta.
Il più antico Stato neutrale che si è vincolato a una neutralità permanente è la Svizzera. La neutralità svizzera come strumento di politica estera risale al sedicesimo secolo. In origine La sua concezione della neutralità si precisò con la Guerra dei trent’anni (1618-1648). Nel “1638 la legislazione svizzera proibì il transito di truppe straniere sul suo territorio, ma non il sostegno e i servizi ad altre nazioni in guerra, e nemmeno i fiorenti rapporti commerciali che gli svizzeri intrattenevano tradizionalmente con le parti belligeranti. Armi e munizioni, tuttavia, erano escluse da questi commerci.
Divenne così di importanza cruciale tutelare e difendere il suo status neutrale attraverso tre strumenti: la diplomazia, la difesa delle frontiere, il tentativo di costruire una cintura esterna di aree neutrali. La scelta della neutralità era motivata dalla conclusione del processo di espansione territoriale dello Stato svizzero, dalla rinuncia alle politiche di potere sul piano internazionale, dalla posizione geografica del territorio svizzero, stretto fra le potenze francese e austriaca, e dai rapporti interni dei liberi cantoni che impedivano una politica estera unanime. La diversità confessionale e culturale interna richiedeva una condizione di neutralità al fine di preservare lo Stato”.
La seconda nazione europea a dichiararsi neutrale è stata la Svezia, che si è impegnata alla neutralità convenzionale a partire dal 1815. Assieme agli altri Stati scandinavi, si dichiarò neutrale sia nella Prima che nella Seconda guerra mondiale. Il governo negò ufficialmente l’aiuto difensivo alla Finlandia quando, attaccata dall’Armata sovietica nel 1939-1940, chiese sostegno alla Svezia. La neutralità svedese, tuttavia, non comporta alcun vincolo al diritto internazionale. Mentre la Svezia si proclama tuttora neutrale, lo status di neutralità del Belgio (dal 1831) e del Lussemburgo (dal 1867) fu annullato nel 1919. Attualmente gli Stati permanentemente neutrali, oltre alla Svizzera, sono l’Austria (dal 1955) e la Città del Vaticano (a partire dalla sua costituzione come Stato indipendente nel 1929). Un’interpretazione leggermente diversa della neutralità come neutralismo o non allineamento si ha nel caso del Laos (dal 1962) e di Malta (dal 1981).
L’idea di rendere neutrale la Germania fu avanzata dagli Stati Uniti e dagli Alleati occidentali nel 1945-1946, promossa dal segretario di Stato James Francis Byrnes, che in occasione dell’incontro dei ministri degli Esteri degli Alleati a Londra (10 settembre-2 ottobre 1945) propose di stabilire una zona smilitarizzata in Germania per 25 anni. Il piano di Byrnes si conformava alla decisione presa nella conferenza di Potsdam (17 luglio-2 agosto 1945) da Harry Truman, Iosif Stalin e Winston Churchill di smilitarizzare la Germania. Sempre Byrnes, nella Conferenza di Parigi (1946) caldeggiò il suo piano di una zona smilitarizzata in Germania per 25-40 anni.
Questa proposta venne respinta da quanti erano favorevoli all’integrazione della Germania nell’Alleanza occidentale, come George F. Kennan, Ernest Bevin, Dean Acheson, John Foster Dulles e Anthony Eden, che preferivano la soluzione di un “contenimento” della Germania Ovest a quella di far diventare il paese un’area “cuscinetto” dalle prospettive incerte, con il rischio che si unisse all’Unione Sovietica. Nel 1948 gli Alleati occidentali abbandonarono completamente l’idea di rendere neutrale la Germania.Nel 1954 la Germania Ovest divenne membro della Nato (fondata a Washington il 4 aprile 1949) e nel 1955 la Germania Est aderì al Patto di Varsavia.
La questione della neutralità si propose quindi per l’Austria, all’epoca ancora uno Stato occupato. Fino al 1954 la linea di Stalin fu quella di subordinare l’accordo per l’Austria alla soluzione della questione tedesca. Constatata la sua impraticabilità, si concordò che gli Alleati si sarebbero impegnati a lasciarla, mentre gli austriaci avrebbero votato una legge costituzionale sulla neutralità permanente. Questa legge fu approvata il 26 ottobre 1955, dopo che le truppe alleate avevano abbandonato il suolo austriaco. La legge dichiarava la libera volontà dell’Austria nella scelta di neutralità e sanciva che il paese non avrebbe mai aderito ad alcuna alleanza militare e non avrebbe permesso lo stanziamento di basi militari straniere sul suo territorio.
Successivamente, l’Austria ha interpretato la sua neutralità come neutralità militare, che non le avrebbe impedito di diventare membro di organizzazioni internazionali non militari. Dopo la caduta dell’impero sovietico, l’Austria nel 1995 è quindi diventata membro dell’Unione europea. Diversamente dall’interpretazione svizzera della neutralità (fino al 2002), l’Austria non ha esitato ad aderire all’Onu. In seguito ha promosso una “neutralità attiva” che include la mediazione, l’aiuto umanitario e i servizi di mantenimento della pace a livello internazionale.
