Le recenti celebrazioni dell’ottantesimo anniversario della nostra Costituzione sono arrivate pochi giorni dopo l’assemblea nazionale di Confindustria in occasione della quale il Presidente del Consiglio, Giorgia Meloni, ha puntato un dito accusatore contro l’inadeguatezza dell’amministrazione italiana. Questa coincidenza ha fatto riaffiorare alla mia memoria diverse esperienze maturate a partire dagli anni ‘90 nei paese dell’ex blocco comunista dove sono stato coinvolto nei processi di ricostruzione del quadro normativo (costituzionale e legislativo) miranti ad affermare i principi dello stato di diritto. Le norme adottate da questi Paesi sono il risultato di forti pressioni da parte degli “esperti stranieri” anche se alle popolazioni dei rispettivi paesi (di volta in volta Polonia, Ungheria, Croazia, Romania etc.) sono sempre state presentate come il risultato di un intenso dibattito tra le componenti culturali e politici interne ai vari Paesi. Posso testimoniare che spesso il messaggio che tentavo, con i miei colleghi occidentali, di trasferire a chi stava preparando la normativa da sottoporre alle varie assemblee veniva frainteso o, magari, “subito” come una sorta di biglietto da pagare per entrare a far parte del club dei paesi ricchi. Né io né i miei colleghi “esperti occidentali” ci siamo poi meravigliati quando ci si è resi conto che le norme adottate da questi paesi non si traducevano in comportamenti adeguati. Le prassi amministrative e i modelli culturali non erano stati cambiati dalla modifiche del quadro normativo.
La coincidenza delle celebrazioni dell’anniversario della Costituzione con l’atto di accusa del Presidente Giorgia Meloni mi fanno sorgere il dubbio che in Italia si sia realizzato lo stesso clima ambiguo che si è sviluppato più di recente nei cosiddetti Paesi dell’Europa Centrale e Orientale (PECO). Forse che da noi i principi cardine dello Stato di Diritto ci sono stati sofficemente imposti dagli alleati senza che ne fossimo veramente convinti? Non sottovaluterei un fatto simbolico spesso dimenticato: alla prima riunione di insediamento dell’Assemblea che avrebbe prodotto la nostra Carta Costituzionale era presente il generale comandante delle truppe d’occupazione alleate. A ciò si aggiunga il fatto che la nostra Costituzione è stata sin da subito dichiarata, praticamente da tutti gli operatori, come una carta programmatica non direttamente applicabile.
L’ipotesi sembra calzare perfettamente al caso della nostra Pubblica Amministrazione. Al nord delle Alpi le amministrazioni pubbliche si sono sviluppate innanzi tutto (nel XVII e XVIII secolo) come strutture tecniche volte a gestire tecnicamente l’autorità dei rispettivi sovrani. Allo scopo sono state create delle scuole dove formare i tecnici necessari. Rammento qui che Nel 1717 in Francia il Re Sole creò l’école nationale des ponts et chaussées la scuola destinata a formare i tecnici chiamati a costruire le strade e i ponti che avrebbero realizzato l’unità dello Stato francese. Nella seconda metà del XVII secolo a Vienna venne creato il Theresianum, la scuola chiamata a formare l’amministrazione asburgica, nell’ambito della quale si sviluppò la tecnica quantitativa nota come Statistica (scienza dello Stato). In Prussia si ebbe una vicenda simile dove il centro di creazione della capacità operativa fu stabilito ad Halle. In un secondo momento si sentì il bisogno di porre un limite al potere di questi efficientissimi tecnici e, nel clima della rivoluzione francese e del bonapartismo, si svilupparono una serie di vincoli il cui scopo era quello di limitare il potere della macchina amministrativa a protezione di una sfera di libertà privata. In parole povere si sviluppò attorno ad una macchina super-efficiente una sorta di camicia di forza mirante a contenere l’eccessiva vitalità della macchina amministrativa, in parole povere sviluppò il “diritto amministrativo”. Camice di forza simili si svilupparono anche nello spazio di lingua germanica sotto la forma del Polizeirecht.
Nel nostro Paese viene a mancare la fase di creazione della amministrazione tecnica. Da noi lo Stato Unitario si configura sul modello francese di cui importiamo il diritto amministrativo. Di fatto noi importiamo la camicia di forza senza aver precedentemente creato la macchina che aveva bisogno di essere contenuta. Così tutta la nostra amministrazione è governata da una serie di freni e di limitazioni. Al punto che cerchiamo l’efficienza e l’efficacia in uno strumento (il diritto) di per sé destinato a frenare e non a promuovere l’efficienza e l’efficacia. Alcuni esempi: nel Dlgs 29/1993 si confonde il controllo (verifica di correttezza di natura giuridica) con il controllo di gestione (strumento della contabilità direzionale), la valutazione della performance scinde la valutazione del rispetto delle norme che regolano la spesa (affidata al collegio dei revisori dei conti) dalla valutazione del raggiungimento del risultato (affidata all’Organismo Indipendente di Valutazione) quando è noto che la performance è data dal rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti. Negli appalti il ruolo dei tecnici è molto limitato a favore dei giuristi cui si chiede di valutare se un’opera è stata realizzata in maniera adeguata!!! L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è dotata di una schiera di giuristi ma non ha analisti di bilancio né competenze statistiche,
Il Presidente Meloni con il suo atto di accusa ha evidenziato un problema reale che va ben al di là della volontà dei vari schieramenti politici. Qui si tratta di un problema culturale. Siamo arrivati al punto in cui non è più rinviabile fare un salto di qualità e cercare di guardare ai problemi della nostra amministrazione da una prospettiva nuova, che sappia superare il vincolo culturale proprio di una amministrazione che rispondeva ai canoni culturali dello Statuto Albertino e che non è congruente con i valori della Costituzione approvata ottanta anni fa. La riforma della Corte dei Conti (legge 1 del 2026) va in questa direzione. Lo shock culturale risulta però forte al punto che si segnala una reazione uniforme di tutti gli apparati della Corte dei Conti contro questa riforma. Una chiusura a riccio simile sta maturando contro la riforma della performance promossa dal Ministro Zangrillo.
Veniamo alla UE. Nonostante i successi del Presidente Meloni a Bruxelles. è innegabile che il green deal e tutta una serie di decisioni stanno causando pesanti danni alla società civile europea. Nonostante l’innegabile salto di qualità che la gestione Meloni-Tajani fa segnalare e malgrado il fatto che l’Italia pesa nelle decisioni come la Francia e giusto un pelino meno della Germania, non sempre riusciamo a far valere le nostre ragioni e, per di più, con grande difficoltà. Il fatto è che, nel processo decisionale di Bruxelles, il momento politico ha un peso molto più limitato che in Italia e che la fase politica avviene dopo che le decisioni sono state inquadrate dalle macchine amministrative degli Stati Membri. Qui noi siamo completamente assenti e ci facciamo sentire solo quando le alternative tra cui votare sono già state definite. I nostri funzionari sono degli esecutori passivi e non sono avvezzi a fare proposte. Per poter contare qualcosa a Bruxelles dovremmo innanzitutto potenziare il Comitato Interministeriale Affari Europei (CIAE), comitato formato di funzionari e non di politici, e dovremmo dotare la nostra Rappresentanza Permanente a Bruxelles di esperti tecnici di settore.
Mi auguro che l’entusiasmo suscitato dall’anniversario della Costituzione possa tradursi in uno sforzo mirante a superare le caratteristiche della nostra cultura amministrativa che sono dissonanti con lo spirito della nostra Costituzione.
