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Le origini del proporzionalismo in Europa

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Il Bloc Notes di Michele Magno

Mentre Beppe Grillo riconferma il suo vecchio amore per la democrazia diretta e il sorteggio degli eletti, dopo il referendum costituzionale la pecorella smarrita della nuova legge elettorale continua a vagare nel labirinto del maggioritario o del proporzionale, delle clausole di accesso o di esclusione, dei nominati dall’alto o degli unti dal basso. Tuttavia, come ha osservato Gianfranco Pasquino, secondo una pubblicistica a dir poco partigiana gli italiani avrebbero la rappresentanza proporzionale nel loro codice genetico. Niente di più falso. Al contrario, nel Dna dei nostri avi paterni (quelli materni non godevano del diritto di voto) è impresso il sistema maggioritario a doppio turno in collegi uninominali, che ha caratterizzato le elezioni tenutesi dal 1861 al 1911. Beninteso, in virtù del suffragio ristretto ai ceti abbienti, la vittoria di un candidato invece di un altro non era allora motivo di scontri memorabili (Tradurre i voti in seggi, Lectio brevis all’Accademia dei Lincei, 11 marzo 2016).

La scena mutò drasticamente quando la società divenne di massa, e i fattori organizzativi e ideologici presero il sopravvento su quei fattori personali (lignaggio, censo, istruzione) che garantivano l’elezione dei notabili più in vista o politicamente più abili. Inoltre, troppo spesso vengono sottaciute le vere ragioni della svolta proporzionalista in Italia. All’inizio del Novecento Giovanni Giolitti la accettò temendo l’avanzata dei socialisti e dei popolari, che poteva tagliare l’erba sotto i piedi dei candidati liberali nei collegi uninominali. L’introduzione della proporzionale, prima proposta insieme a un allargamento del suffragio, poi applicata per la prima volta nelle elezioni del 1919, aveva dunque un evidente e spiccato intento difensivo.

Verso la fine dell’Ottocento, anche in Gran Bretagna l’ascesa dei laburisti stava insidiando il potere dei conservatori e dei liberali, che fino a quel momento se lo erano spartito alternandosi al governo del paese. Dopo qualche titubanza, i conservatori respinsero però qualsiasi riforma del sistema “plurality” (uninominale a un turno). Ciononostante, precipitata la crisi dei liberali tra il 1910 e il 1928, nei decenni successivi la riforma elettorale fu reiteratamente agitata contro il maggioritario a turno unico, che premiava con maggioranze assolute di seggi i conservatori e laburisti, assai di rado capaci di sfiorare il 40 per cento dei voti. Soltanto nel 2011 venne indetto un referendum per il passaggio ad un sistema denominato “voto alternativo”, peraltro anch’esso di impianto maggioritario. Fu bocciato sonoramente dai sudditi della regina Elisabetta.

Suddito della regina Vittoria era invece uno degli apostoli più agguerriti della rappresentanza proporzionale, John Stuart Mill: “Uomo per uomo, la minoranza deve essere rappresentata per intero così come accade per la maggioranza. Se questo manca il governo non postula l’eguaglianza, ma il privilegio e l’ineguaglianza”. Quando il filosofo di Pentonville diede alle stampe il suo libro più celebre, Considerazioni sul Governo Rappresentativo (1861), il proporzionalismo era ancora alle sue battute iniziali e aveva conosciuto una compiuta teoria solo da pochi anni, per merito dell’avvocato inglese Thomas Hare, che aveva pubblicato nel 1859 la prima edizione del Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal.

Mill e di Hare avevano una chiara percezione dei problemi posti dalla rivoluzione industriale e dalla conseguente urbanizzazzione. Due fenomeni che avevano provocato un vero e proprio terremoto demografico, ormai in stridente contrasto con l’ordinamento della Camera dei Comuni, dove continuavano ad avere il diritto di eleggere deputati i “rotten boroughs” (borghi putridi), piccoli centri rurali controllati dall’aristocrazia fondiaria, a discapito di grandi città come Birmingham e Manchester, prive di rappresentanza (il più famoso dei borghi putridi, Old Sarum, con sei elettori eleggeva due parlamentari). Centri rurali di dimensioni più vaste erano invece i “pocket boroughs” (borghi tascabili), così chiamati perché letteralmente “nelle tasche” dei latifondisti che, grazie anche al voto palese, non incontravano difficoltà nel far eleggere i propri protetti.

Il primo progetto di riforma del sistema elettorale britannico fu presentato da whigs e radicali nel marzo 1831, sotto la spinta del movimento cartista e del Luglio francese. Esso divenne legge (Act) nel 1832. Abolì i borghi putridi, stabilì requisiti di voto uniformi per i “boroughs” e garantì una rappresentanza alle città più popolose. Nella seconda metà del secolo, tre Acts (nel 1867, 1872 e 1884) introdussero il voto segreto e abbassarono i requisiti patrimoniali del suffragio, allargandolo alla borghesia cittadina e ai primi nuclei di proletariato urbano. Il Redistribution of Seats Act  (1885), infine, ridisegnò i confini delle contee (rimasti immutati dal 1660), sottraendo alla Corona la facoltà di fissare discrezionalmente il numero dei parlamentari, e generalizzò l’istituto del collegio uninominale. Veniva così sancito quel principio maggioritario nel mirino dei fautori del metodo proporzionale, i quali predicavano la necessità — che divenne la bandiera della loro battaglia — di distinguere tra voto deliberativo del Parlamento (che ovviamente richiedeva una maggioranza) e voto elettivo (che richiedeva invece una sua composizione proporzionale).

Come ha sottolineato Daniele Maglie in un aureo saggio, uno dei dogmi della Rivoluzione francese era stato proprio la proporzionale (Le origini del movimento proporzionalista in Italia e in Europa, Dipartimento di Scienze politiche dell’Università degli studi Roma Tre, luglio 2014, disponibile in pdf). Due suoi protagonisti, l’abate Sieyés e il conte di Mirabeau, ne erano stati gli alfieri più vigorosi. La Costituzione del 1791 inaugurò tuttavia un complicato meccanismo, in base al quale le assemblee primarie dei cittadini nominavano gli elettori, i quali a loro volta avrebbero scelto a maggioranza assoluta i 745 membri dell’organismo legislativo. Non un sistema proporzionale, insomma, ma “majority” (a doppio turno) a tutto tondo. La Costituzione giacobina conservò questo impianto maggioritario, sia pure corretto con l’elezione diretta e il suffragio universale maschile. Del resto il suo nume tutelare, Jean-Jacques Rousseau, partendo da John Locke riteneva che “il n’y a qu’une seule loi qui par sa nature exige un consentement unanime. C’est le pacte social […]”. Inoltre, “la voix du plus grand nombre oblige toujours tous les autres; c’est une suite du contract même…” (Du contract social, 1762).

Per altro verso, il filosofo ginevrino cerca di superare la contraddizione che avverte in tali proposizioni spiegando perché, nel subire scelte cui non ha partecipato, il cittadino non è meno libero. E la supera sulla base del celebre sofisma che identifica volontà generale e volontà di ciascuno, in virtù del quale anche la minoranza in realtà “vuole” la volontà generale e, quindi, acconsente a ciò che decide la maggioranza (se vota in modo diverso vuol dire che s’inganna). In tal modo, la divisione fra maggioranza e minoranza diventa apparente. Nella concezione rousseauiana è del tutto assente, pertanto, ogni preoccupazione per i diritti delle minoranze. E anche se lo stesso Rousseau proponeva un temperamento ragionevole della regola maggioritaria, resta il fatto che le basi concettuali della sua teoria saranno utilizzate per giustificare prima il rigore giacobino poi il radicalismo democratico.

Ma sarà proprio un concittadino di Rousseau, Ernest Naville (1816-1909), a diventare il padre nobile della dottrina proporzionalista nell’Europa ottocentesca. Nato a Chancy da una famiglia borghese di tradizioni conservatrici, si laureò in teologia a Ginevra dove fu consacrato pastore. Spiritualista convinto in un’epoca dominata dal positivismo, profondamente scosso dai conflitti religiosi tra cattolici e protestanti e dalla guerra civile seguita allo scioglimento nel 1847 del Sonderbund (la lega separatista dei sette Cantoni cattolici), cominciò ad analizzare con scrupolo da scienziato sociale — “observer, supposer, vérifier”, era il suo motto — l’architettura istituzionale della patria di Giovanni Calvino e le tensioni a cui era sottoposta a causa di una legge elettorale maggioritaria che estrometteva le minoranze dal Gran Consiglio.

Vista la sordità delle autorità cantonali a ogni richiesta di riforma del sistema elettorale, Naville fondò “La Réformiste”, un’associazione destinata a diventare un modello per tutti i proporzionalisti del Vecchio continente. Ad essa si ispirò un’analoga associazione creata in Italia nel 1872, del cui comitato promotore facevano parte — tra gli altri — Terenzio Mamiani, Marco Minghetti, Attilio Brunialti, Luigi Luzzatti. Naville dovrà però attendere ventisette anni per vedere premiata la sua instancabile iniziativa riformatrice. Il 6 luglio 1892, infatti, il Gran Consiglio abrogò lo scrutinio maggioritario sostituendolo con quello proporzionale. Un mese dopo, i ginevrini furono chiamati a pronunciarsi sull’innovazione costituzionale. La sua approvazione non fu un plebiscito, ma segnò comunque uno spartiacque nella storia elettorale europea.

Anche il Belgio, come la Svizzera, era (ed è) attraversato da profonde divisioni di natura etnica e confessionale. La questione della rappresentanza delle minoranze divenne quindi ben presto cruciale. Poco dopo il suo battesimo come entità statuale autonoma (1830), si aprì un vivace dibattito sull’estensione del suffragio e sulle distorsioni del sistema maggioritario in vigore. Finché nel 1878 un matematico e giurista, Victor D’Hondt, pubblicò un opuscolo che imprimerà una brusca accelerazione alla vicenda del proporzionalismo in tutto il Vecchio continente, La Représentation Proportionelle des Partis par un Électeur. Senza entrare nei suoi tecnicismi, vi era descritto un metodo (in Italia sarà utilizzato per determinare la ripartizione dei seggi nelle province e al Senato) che segnò la separazione definitiva tra rappresentanza personale e rappresentanza dei partiti. Il 27 maggio 1900 il Parlamento belga, per la prima volta in Europa, fu rinnovato con questo sistema.

Da quel momento in avanti, l’utopia divenne realtà. Una realtà per giunta facilmente esportabile in una fase storica nella quale i partiti di massa si apprestavano a soppiantare le vecchie formazioni notabilari. Dopo la riforma belga, nel corso di un ventennio praticamente tutti gli stati europei —eccetto l’Inghilterra — adottarono un sistema di tipo proporzionale. Un processo inarrestabile, a cui non sfuggì nemmeno la Germania di Weimar (1918-1939). D’altra parte, il partito più forte, vale a dire i socialdemocratici, non potevano certo sconfessare le loro lotte per una rappresentanza politica la più ampia possibile a sostegno della democrazia post-imperiale. Troppo spesso accusata di responsabilità non sue nell’ascesa del nazismo e nel crollo della Repubblica, la legge proporzionale tedesca applicata in grandi circoscrizioni, per di più con recupero dei resti, non prevedeva nessuna soglia minima per l’accesso al Reichstag.

Sarebbe sbagliato affermare che quella legge di per sé incoraggiasse, se non addirittura producesse, la frammentazione partitica. In ogni caso, il numero dei partiti passò da 14 nel 1920 a 28 nel 1932. Giovanni Sartori ha sostenuto che la proporzionale è la fotografia della frammentazione esistente nei partiti. Forse è più corretto affermare che le leggi proporzionali prive di qualsiasi soglia di accesso (o con soglie molto basse) favoriscono la frammentazione, come il caso italiano dimostra ad libitum. Chissà se i nostri leader politici sapranno tenere conto delle lezioni della storia. Ne dubito. Perché, come diceva Gramsci, essa ha sempre avuto pessimi allievi.

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