Il 3 gennaio 2024 la ragioneria Generale dello Stato e la Funzione Pubblica hanno emanato una circolare, sulla base dell’art 4 bis del Decreto Legge 13 del 2023 (convertito nella legge 41 del 2023). L’oggetto è il rispetto degli impegni presi con il PNRR in particolare si tratta di una delle così dette riforme abilitanti e cioè della riforma 1.11. Si tratta pertanto di cosa della massima importanza.
Orbene che cosa dice l’art 4bis del DL 13 del 2023? E che cosa specifica la circolare del 3 gennaio di quest’anno?
L’art 4bis del DL 13/2023 in buona sostanza prevede i seguenti meccanismi per ridurre i tempi di pagamento: (a) inserire la riduzione dei tempi di lavorazione delle pratiche tra gli obiettivi dei meccanismi di incentivazione della performance e (b) provvedere a non meglio specificati interventi riorganizzativi. Questi due meccanismi sono tutt’altro che ovvi nella loro messa in opera.
COME FUNZIONANO LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI IN ITALIA
Il primo meccanismo (riduzione dei tempi come elemento dei meccanismi di incentivazione) si riferisce giocoforza a meccanismi che fanno perno su dei singoli operatori. Orbene nelle nostre Pubbliche Amministrazioni questo meccanismo è destinato a fallire perché la componente operativa è rigidamente separata dalla componente contabile quindi non è possibile individuare l’operatore responsabile dei tempi di pagamento. Nelle nostre amministrazioni i responsabili delle varie attività non hanno di fatto la gestione delle risorse che è in mano alla componente “ragioneria” dell’amministrazione. Non è un caso se la circolare del 3 gennaio è stata emanata congiuntamente dal Dipartimento della Funzione Pubblica (afferente alla Presidenza del Consiglio) e alla Ragioneria Generale dello Stato (struttura del Ministero dell’Economia). La legge 42 del 2009 e i connessi Decreti Legislativi 91 del 2011 (relativamente agli apparati dello Stato), 118 del 2011 (relativamente agli enti regionali e locali incluse le ASL) e 18 del 2012 (relativo alla università e alla ricerca) avrebbero dovuto ovviare a questa seria anomalia ma, di fatto, sono rimasti lettera morta. Questo comporta che nella nostra amministrazione chi opera non è equipaggiato per gestire, oltre agli aspetti tecnici, anche quelli contabili e chi gestisce gli aspetti contabili ha difficoltà a rapportarsi con chi eroga concretamente il servizio. Per poter far concretamente perno sulla responsabilità dei dirigenti bisogna in primo luogo riunificare queste due funzioni/responsabilità. Dal 2009 questa riunificazione attende di essere realizzata. Temo che fin qui nulla si è fatto perché non ci si rende conto che questa riunificazione richiede un radicale rimescolamento delle carte o, come dicono gli americani, a thorough reshuffling of the organization.
E qui veniamo al secondo meccanismo previsto dall’art. 4 bis del DL 13/2023 e cioè agli “interventi di natura organizzativa”. Qui bisogna che, una volta per tutte, ci si renda conto che la nostra amministrazione è priva di processi ed è articolata in un numero ragguardevole di gruppi di lavoro (la cui esistenza spesso è solo di fatto e non è recepita a livello formale) che assomigliano a tante botteghe artigiane. In una situazione simile la pratica molto spesso, per poter avanzare nel suo iter, deve essere spostata da una bottega artigiana quella successiva dall’utente. I vari comparti (botteghe artigiane) tra loro non comunicano. Il passaggio ad una organizzazione basata sui processi non può avvenire, come prevede il nostro DL 80 del 2021, con l’imposizione dall’alto di percorsi obbligati che finirebbero con l’arenarsi in periferia di fronte al primo dettaglio imprevisto. Si tratta di riconsiderare in maniera complessiva tutta l’organizzazione della nostra macchina amministrativa e di formare i nostri dirigenti a programmare l’iter del lavoro dell’unità che dirigono oltre che ad occuparsi della sostanza dei singoli casi trattati.
COME SUPERARE IL PROBLEMA DEI PAGAMENTI RITARDATI
A queste due carenze dei tentativi messi in opera per superare il problema dei ritardati pagamenti va aggiunto anche il fatto che la nostra contabilità pubblica non è in grado di garantire che le cifre che devono essere pagate siano effettivamente disponibili. La nostra contabilità pubblica è una contabilità giuridica (di competenza) che individua cosa deve essere riscosso e cosa deve essere pagato ma ha grande difficoltà a tenere traccia delle risorse effettivamente riscosse e delle spese effettivamente realizzate. Una entrata prevista, se la previsione viene fatta seguendo i dettami formali della norma giuridica, viene considerata certa (accertata nel gergo ritualistico della nostra burocrazia) e può essere spesa anche se non è mai stata riscossa! O meglio può essere impegnata ma al momento del pagamento le risorse non sono necessariamente disponibile quindi il pagamento non può essere realizzato.
Rispetto all’art 4 bis del DL 13/2023 che cosa va osservato relativamente alla circolare che dovrebbe dare attuazione alla norma di legge? La circolare del 3 gennaio scorso segnala un ulteriore malinteso. Qui si tratta del tentativo di risolvere un problema (il ritardato pagamento delle fatture) utilizzando lo strumento sbagliato. Si utilizza di fatto uno strumento normativo (peraltro non vincolabile per le amministrazioni degli enti autonomi quali regioni e enti locali) quando sarebbe più adeguato uno strumento mirante ad aumentare la professionalità in materia gestionale degli operatori delle nostre amministrazioni. La mancata messa in opera delle riforme contabili previste dalla legge 42 del 2009 e dai conseguenti Decreti Legislativi del 2011 e del 2012, del resto, è dovuta in gran parte al fatto che non si è provveduto a riqualificare il personale fornendo le competenze che la contabilità di tipo innovativo prevista dalla nuova normativa richiede.
Il problema del ritardato pagamento delle fatture passive da parte della nostra amministrazione è una spia di un malessere profondo che non può essere risolto con un articolo di un Decreto Legge e una circolare. Questa spia segnala che i problemi della nostra amministrazione sono radicati e per risolverli non ci si può limitare ad aggredire i sintomi ma bisogna risalire alle cause. Nel mio recente libro Un gatto che si morde la coda ovvero le riforme della pubblica amministrazione (Guerini e Associati) cerco di offrire un quadro operativo per passare dalle riforme maquillage a riforme che realmente aggrediscano le cause del malessere.
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