Economia

Revoca o decadenza? Ecco le strade (tortuose) del governo per tamponare Autostrade

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L’analisi dell’esperto di diritto amministrativo, Luigi Olivieri, firma del blog Phastidio.net curato da Mario Seminerio, sul dossier Autostrade per l’Italia aperto dal governo Conte dopo il crollo del Ponte Morandi a Genova

Prima di parlare di provvedimenti di “revoca” delle concessioni autostradali, sarebbe il caso di approfondire esattamente ciò di cui si parla.

Le ipotesi di interruzione anticipata del rapporto tra le parti sono più di una ed infatti la convenzione tra Mit e Autostrade per l’Italia, agli articoli 9 e 9-bis ne menziona 4: decadenza, recesso, revoca e risoluzione.

Anche qui occorre fare ordine. Il recesso e la risoluzione sono misure di interruzione anticipata di rapporti durevoli di natura privatistica; decadenza e revoca di natura pubblicistica.

La risoluzione è in generale un rimedio all’inadempimento della controparte. Chi evidenzi tale inadempimento può, in effetti, o chiedere il rispetto delle obbligazioni convenute o, appunto, la risoluzione (cioè lo scioglimento del rapporto) salvo sempre il diritto al risarcimento del danno eventualmente subito. L’inadempimento, tuttavia, deve essere connotato da particolare gravità, per condurre alla risoluzione.

Il recesso è un atto unilaterale di natura eccezionale generalmente previsto nei contratti ad esecuzione continuata o periodica che non indichino una precisa scadenza, allo scopo di evitare legami contrattuali infinti. L’eccezionalità del recesso deriva dalla circostanza che si tratta di un rimedio (per altro facoltativo e da prevedere nel contratto) al principio secondo il quale il contratto tra le parti ha forza di legge e può essere sciolto solo per concorde loro volontà.

Se i contratti attribuiscono alle parti la facoltà di recesso, sovente in favore della parte che subisce il recesso è prevista una “multa penitenziale”.

La decadenza, invece, opera sul piano amministrativo ed è generalmente conseguenza dello spirare del termine o del venire a mancare delle condizioni soggettive od oggettive (carenza che può anche essere originaria del rapporto concessorio, ma scoperta dopo) necessarie per l’efficacia di provvedimenti amministrativi finalizzati a permettere ad un privato l’esercizio di attività o anche di concessioni. Ma la decadenza può anche conseguire ad inadempimenti gravi; in questo senso, la decadenza delle concessioni amministrative non si distingue molto dalla risoluzione per inadempimento.

La revoca, infine, è un provvedimento amministrativo che priva di efficacia durevole un altro precedente provvedimento, ed ha alla base sopravvenuti motivi di pubblico interesse, oppure un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento revocato o, ancora, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

La legge sul procedimento amministrativo (legge 241/1990) dispone che “se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo”.

Tutti questi atti interruttivi di rapporti durevoli hanno un elemento comune: un iter procedurale che passa dalla comunicazione (se non dalla vera e propria diffida) dell’intenzione di avvalersene, con invito a rimuovere le situazioni che possono portare allo scioglimento del vincolo, per poi giungere successivamente all’adozione del provvedimento, nel rispetto dei termini previsti per consentire al concessionario di “controdedurre” e giustificare il proprio comportamento.

La convenzione tra Mit e Autostrade per l’Italia impone a questa (articolo 3, comma 1, lettera b), l’obbligo del “mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse”.

La violazione di questo obbligo (attenzione: è un obbligo concessorio, non un’obbligazione contrattuale) potrebbe in effetti comportare l’applicazione di alcune delle 4 ipotesi previste dagli articoli 9 e 9-bis della Convenzione, in effetti.

È evidente, però, che prima di giungere all’adozione di provvedimenti interruttivi, occorre la prova che la disgrazia di Genova sia da collegare direttamente ed oggettivamente ad una carente manutenzione e ad una riparazione non tempestiva.

Oggettivamente, l’istituto più congruo non appare quello della “revoca” di cui si parla sui giornali, bensì quello della “decadenza” dalla concessione. Tuttavia, l’articolo 8 della concessione, che detta regole per definire l’inadempimento come “grave” presuppone un accertamento dell’inadempimento (nel caso di specie, la carente manutenzione o il ritardo nelle riparazioni) e la sua comunicazione con invito a giustificare l’inerzia o a provvedere.

Non è dato sapere se il Mit, nell’esercizio del proprio potere di vigilanza, abbia inviato in passato al concessionario segnalazioni di scarsa manutenzione con inviti a rimediare. Sta di fatto che la decadenza è ammessa dalla convenzione solo per “perdurante” inadempienza agli obblighi. E ad un complesso iter garantistico, del resto previsto anche per i casi di recesso, revoca e risoluzione.

E per ciascuna delle 4 ipotesi di interruzione la convenzione pone a carico dello Stato una pesantissima “multa penitenziale”.

Probabilmente, prima di sparare ad alzo zero e vantare immediate interruzioni del contratto (senza per altro rispettare modi, termini e contraddittorio), sarebbe il caso di approfondire bene la questione. I presupposti per giungere alla decadenza, come anche a revoca, recesso o risoluzione, sono ancora da accertare e non è la disgrazia, gravissima, che da sola possa giustificare il mancato pagamento delle penali.

Piuttosto, andrebbe svolto un complesso lavoro di approfondimento sul perché le concessioni impongano pesantissimi oneri a carico del concedente, in assenza della definizione edittale di situazioni di violazione degli obblighi di per sé da considerare come gravi (ipotesi di crolli e disfacimenti non indotti da cause naturali, ad esempio), anche nel caso dell’esercizio di poteri amministrativi come quello della decadenza.

In conclusione, non si può non considerare come problematica una convenzione che preveda oneri così pesanti a carico dello Stato nel caso dell’adozione di provvedimenti di fatto sanzionatori come la revoca o la decadenza.

(estratto di un’analisi più articolata; la versione integrale si può leggere qui sul sito Phastidio.net curato da Mario Seminerio)

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