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Mors tua vita mea, chi applica politiche protezionistiche e fa lo sgambetto alla globalizzazione?

Globalizzazione

Le politiche economiche adottate da Stati Uniti (e non solo) in nome della sicurezza nazionale e della competitività sono così ampie e maldestre da danneggiare tanto gli alleati quanto i nemici. La mentalità a somma zero può forse riuscire a rendere il mondo più sicuro per la democrazia. Ma sicuramente lo renderà più povero. L’approfondimento dell’Economist

 

I ministri del Commercio non sono noti per il loro istrionismo. Eppure quello della Corea del Sud, Ahn Duk-geun, è allarmato. Il mondo è sul punto di aprire il vaso di Pandora, ha avvertito il mese scorso. Se l’Unione Europea darà seguito alle minacce di imitare le politiche industriali protezionistiche americane, “il Giappone, la Corea, la Cina, tutti i Paesi si impegneranno in questa difficilissima gara per ignorare le regole del commercio globale”. Il sistema internazionale del commercio e degli investimenti, faticosamente negoziato per decenni, sarà stravolto – scrive The Economist.

William Reinsch, che ha supervisionato i controlli sulle esportazioni americane come sottosegretario al Commercio, è altrettanto schietto. L’America ha sempre voluto mantenere un vantaggio tecnologico sulle altre potenze economiche. Oggi, però, persegue questo obiettivo in modo nuovo: “Siamo passati da una politica del “corri più veloce” a una politica del “corri più veloce e fai lo sgambetto all’altro””. Le grandi potenze stanno arrivando a vedere i progressi economici, almeno nell’ampia fascia di industria che definiscono strategica, in termini di somma zero. Le implicazioni per la prosperità globale sono desolanti.

In un discorso tenuto a settembre, il consigliere americano per la sicurezza nazionale, Jake Sullivan, ha illustrato i principi fondamentali di questo approccio “beggar-thy-neighbour“. Il semplice mantenimento di un vantaggio tecnologico sulla Cina e sugli altri rivali non è più sufficiente. L’America deve invece perseguire “un vantaggio il più ampio possibile” nella produzione di chip, nell’informatica quantistica, nell’intelligenza artificiale, nella biotecnologia e nell’energia pulita. A tal fine, l’America deve non solo accogliere persone intelligenti e promuovere l’innovazione, ma anche ostacolare i progressi tecnologici di Paesi come la Cina e la Russia.

Sullivan ha descritto due modi principali per garantire la supremazia americana: l’utilizzo di sussidi e di altre forme di politica industriale per spostare le catene di approvvigionamento lontano dai rivali geopolitici e un controllo più rigoroso degli investimenti e delle esportazioni per tenere la tecnologia avanzata fuori da mani ostili. Mentre l’America, un tempo la più accanita sostenitrice del libero scambio e delle economie aperte, adotta e rafforza tali politiche, altri Paesi ne imitano l’approccio. Il risultato è una proliferazione di ostacoli al commercio e agli investimenti internazionali in un momento in cui entrambi erano già stagnanti.

L’improvviso entusiasmo per la politica industriale, in America e altrove, è un esempio di questa tendenza. Nel 2022 il Congresso ha approvato due ricche proposte di legge volte a sostenere l’industria nazionale, in nome della sicurezza nazionale, della creazione di posti di lavoro e della decarbonizzazione. La legge sui chip, che prevede 52 miliardi di dollari di incentivi per l’industria dei semiconduttori, cerca di invertire il declino pluridecennale della quota americana nella produzione di chip. L’Inflation Reduction Act (IRA) spenderà quasi 400 miliardi di dollari per promuovere l’energia pulita e ridurre la dipendenza dalla Cina in importanti catene di fornitura, come quella delle batterie per i veicoli elettrici.

GLI AIUTI SIANO LODATI

Non è solo l’America a cercare di potenziare l’industria nazionale a spese dei rivali stranieri. Secondo l’ONU, più di 100 Paesi che rappresentano oltre il 90% del PIL mondiale hanno adottato strategie industriali formali. La spesa per i sussidi tra i Paesi del G7 è aumentata notevolmente negli ultimi anni, passando dallo 0,6% del PIL in media nel 2016 al 2% nel 2020. In parte, si tratta di una risposta alla pandemia: l’Unione Europea, ad esempio, ha adottato un pacchetto di ripresa gargantuesco, che prevede una spesa di oltre 850 miliardi di dollari, tra cui molti aiuti alle imprese. Tuttavia, sebbene la spesa per i sussidi sia diminuita rispetto al picco raggiunto nel 2020, rimane ben al di sopra dei livelli precedenti alla pandemia.

Le multinazionali che stanno ripensando alla produzione in Cina, in alcuni casi vengono pagate per delocalizzare. Il Giappone ha inserito nel suo bilancio del 2020 incentivi per queste delocalizzazioni. L’India sta cercando di attirare le imprese in 14 settori diversi offrendo fino a 26 miliardi di dollari di incentivi legati alla produzione in cinque anni. Queste offerte potrebbero diventare comuni se il commercio inizierà a frammentarsi e le imprese dovranno scegliere da che parte stare.

Un’altra ragione per l’aumento delle elargizioni è rappresentata dai sussidi “tit-for-tat“, che mirano a contrastare gli incentivi offerti da altri Paesi. L’esborso di 52 miliardi di dollari per i produttori di chip nell’ambito dell’America’s chips Act sembra un’elemosina, ma è solo una piccola parte dei 371 miliardi di dollari stanziati per l’industria dei semiconduttori nel prossimo decennio nei sette Paesi più generosi, secondo la banca Ubs. (Cina, UE, India, Giappone, Corea del Sud e Taiwan sono gli altri grandi spenderecci). Questa settimana Taiwan ha approvato nuove agevolazioni fiscali per i suoi produttori di chip.

Le batterie per veicoli elettrici, di cui la Cina produce il 70%, sono un’altra calamita per sussidi e altre forme di sostegno statale. Dal 2020 l’Indonesia ha vietato l’esportazione di nichel per incoraggiare la produzione di batterie in patria. L’Australia e il Canada stanno stanziando miliardi di dollari per incentivare l’estrazione e la lavorazione dei minerali. Un elemento controverso dell’IRA è un credito d’imposta di 7.500 dollari per i consumatori americani che acquistano veicoli elettrici. Una metà del credito è disponibile se i componenti della batteria di un veicolo sono prodotti o assemblati in America; l’altra metà si basa sull’origine dei minerali della batteria. Anche l’assemblaggio finale del veicolo deve avvenire in America.

I veicoli stranieri che non soddisfano queste soglie saranno enormemente svantaggiati. Consideriamo Hyundai, una casa automobilistica sudcoreana che vende in America più veicoli elettrici di qualsiasi altra azienda, a parte Tesla. I suoi veicoli non sono ammissibili al credito perché attualmente vengono assemblati all’estero. L’azienda sta costruendo in America un impianto di produzione di veicoli elettrici da 5,5 miliardi di dollari, ma la produzione non inizierà prima del 2025. Anche allora non è chiaro se le auto di Hyundai si qualificheranno per la componente del credito legata ai minerali, poiché le autorità americane non hanno ancora pubblicato regolamenti dettagliati sulle fonti accettabili.

È probabile che altri governi rispondano alle agevolazioni americane per i produttori nazionali con ulteriori sussidi. A dicembre i ministri delle Finanze di Francia e Germania e Ursula von der Leyen, presidente della Commissione europea, hanno chiesto una versione europea dell’IRA. Margrethe Vestager, Commissario europeo per la concorrenza, che controlla i sussidi all’interno del gruppo, sembra aperta all’idea di prolungare un allentamento delle regole indotto dalla pandemia per consentire agli Stati membri di contrastare la sfida competitiva posta dall’IRA.

L’entità potenziale della spesa è sbalorditiva. Se altre sette economie orientate al mercato (Australia, Gran Bretagna, Canada, UE, Giappone, India e Corea del Sud) adottassero sussidi pari a quelli americani – circa il 2% del PIL – il conto totale degli otto Paesi sarebbe di 1,1 trilioni di dollari. Nei settori che ricevono più sussidi l’effetto è ancora più pronunciato: i sussidi per i semiconduttori ammontano a più del 60% delle vendite annuali dell’industria. I contribuenti occidentali stanno spendendo profumatamente per rendere molto meno efficiente una parte importante dell’economia mondiale.

ATTENZIONE AGLI INVESTITORI

Il controllo degli investimenti è un’altra politica che Sullivan sostiene come mezzo per preservare il vantaggio tecnologico dell’America. Vendere al miglior offerente non è più così semplice come una volta, soprattutto se l’offerente è cinese. L’Unctad, un’agenzia dell’ONU che tiene traccia delle politiche di investimento in tutto il mondo, ha contato un numero record di nuove misure che limitano gli investimenti esteri nel 2020. L’Unctad calcola che il 63% dei flussi di investimento globali è stato soggetto a un regime di screening l’anno scorso, rispetto al 52% del 2020.

Il Comitato per gli investimenti esteri negli Stati Uniti (Cfius), un organismo incaricato di identificare e bloccare gli accordi che potrebbero minacciare la sicurezza nazionale, è il modello per molti di questi nuovi regimi. Nel 2018 una nuova legislazione ha ampliato la giurisdizione del Cfius sulle transazioni che coinvolgono tecnologie e infrastrutture “critiche” e dati personali sensibili. Un’ordinanza emessa da Biden a settembre ha imposto al comitato di concentrare la propria attenzione sulla sicurezza delle catene di approvvigionamento e sulla leadership tecnologica.

Il comitato si è dato da fare: tra il 2017 e il 2021 il Cfius ha indagato su 661 transazioni, più del doppio rispetto ai cinque anni precedenti. Anche se blocca relativamente pochi investimenti, molte operazioni vengono annullate sotto il riflesso del suo esame, prima che venga raggiunta una decisione finale. ByteDance, la casa madre cinese di TikTok, un’applicazione video, è ancora bloccata in trattative con essa più di due anni dopo che Donald Trump ha emesso un ordine, poi revocato, che richiedeva la dismissione delle attività americane di TikTok.

L’UE ha invitato gli Stati membri a istituire o rafforzare i meccanismi di screening nel 2020. Quasi tutti ne hanno uno. Solo nel 2021 tre membri hanno introdotto nuovi regimi e sei hanno inasprito le leggi esistenti. Molti stanno imparando sul campo. L’anno scorso è stato eccezionalmente impegnativo per l’autorità di vigilanza tedesca, che è intervenuta nell’acquisizione di Heyer Medical, un’azienda di tecnologia medica, e di uno stabilimento di proprietà di Elmos, un produttore di chip per automobili. Le linee guida da tempo attese sul regime francese, pubblicate a settembre, non hanno limitato la straordinaria discrezionalità concessa ai regolatori nell’esaminare le transazioni. Il regime di screening britannico ha iniziato a esaminare le transazioni un anno fa e ne ha già bloccate o annullate quattro (tre delle quali coinvolgono un acquirente cinese di un’azienda di semiconduttori o di tecnologia).

Seguiranno sicuramente altre restrizioni. A dicembre il Canada ha annunciato una legge per rafforzare il suo processo di revisione degli investimenti, poche settimane dopo aver ordinato a tre investitori cinesi di disinvestire dalle sue miniere di litio. Quest’anno dovrebbe entrare in vigore un nuovo regime di controllo degli investimenti esteri nei Paesi Bassi.

Sebbene il numero di operazioni bloccate dai regimi di screening degli investimenti sia relativamente basso, la loro portata – e quindi l’effetto che hanno sul processo decisionale delle imprese – è vasta. I regolamenti tendono ad applicarsi solo ai settori “strategici”, ma questi sono tipicamente definiti in modo molto ampio. Industrie che rappresentano il 60% del valore dei mercati azionari americani rientrano nel potenziale campo di applicazione del Cfius, a giudicare dalle operazioni sottoposte ad esso nel 2021. Secondo i nostri calcoli, i 17 settori coperti dal regime britannico rappresentano il 35% delle grandi imprese quotate in Gran Bretagna. Nel 2021, il 29% degli investimenti esteri sottoposti a screening in Europa sarà sottoposto a un esame dettagliato.

Sullivan vorrebbe andare oltre. “Stiamo facendo progressi”, ha detto nel suo discorso, “nel formulare un approccio per affrontare gli investimenti in uscita in tecnologie sensibili”. A Washington c’è un ampio consenso sul fatto che non si deve permettere ai capitali americani di “potenziare le capacità tecnologiche dei nostri concorrenti”, come ha detto Sullivan (dal 2000, per esempio, i venture capitalist americani hanno investito più di 50 miliardi di dollari in Cina). Alcune restrizioni esistono già: la legge sui chip impedisce alle aziende che ricevono i suoi sussidi di fare grandi investimenti che potrebbero favorire l’industria cinese dei semiconduttori, per esempio. Un regime completo, tuttavia, potrebbe portare a grandi cambiamenti nell’allocazione dei 171 miliardi di dollari americani all’anno in investimenti diretti esteri in nuovi progetti. La Commissione europea ha dichiarato che anche lei prenderà in considerazione la possibilità di controllare gli investimenti in uscita nel 2023.

I controlli sulle esportazioni, che limitano il trasferimento di beni e servizi a determinati Paesi, aziende e persone, sono una terza politica acclamata da Sullivan. I governi occidentali li hanno utilizzati ampiamente contro la Russia dopo l’invasione dell’Ucraina, limitandone l’accesso a ogni tipo di merce, dai chip ai prodotti chimici. L’intento non è solo quello di ostacolare la macchina da guerra russa, ma anche di interrompere industrie critiche, come quella della raffinazione del petrolio. Sullivan si vanta che i controlli hanno costretto la Russia a utilizzare i chip delle lavastoviglie nelle sue attrezzature militari.

L’America ha da tempo mantenuto un elenco di aziende che devono richiedere l’autorizzazione all’acquisto di beni con potenziali usi militari. Il numero di aziende cinesi in questa “lista di entità” è aumentato da 130 nel 2018 a 532 nel 2022. Secondo i calcoli effettuati lo scorso anno dal Carnegie Endowment for International Peace, la Cina rappresenta più di un quarto delle aziende presenti nell’elenco. A dicembre sono stati aggiunti alla lista altri 36 nomi, tra cui Yangtze Memory Technologies, un produttore di chip di memoria precedentemente in trattativa per fornire Apple.

Un’altra normativa americana, la regola dei prodotti diretti esteri, cerca di limitare le vendite di articoli basati sulla tecnologia americana, anche se progettati e prodotti all’estero, imponendo sanzioni alle aziende coinvolte. Questo strumento di ampia portata è riuscito a compromettere la produzione di smartphone da parte di Huawei.

In ottobre il Dipartimento del Commercio americano ha annunciato controlli sulle esportazioni di chip avanzati utilizzati per alimentare supercomputer e algoritmi di intelligenza artificiale. Le nuove regole vietano di fatto la vendita dei chip più potenti, nonché del software e delle attrezzature di produzione necessarie per produrli, alle aziende cinesi. Quest’anno sono previste restrizioni simili in altri settori dell’alta tecnologia.

Le restrizioni annunciate a ottobre applicano la regola dei prodotti diretti esteri su una scala senza precedenti. Non viene fatta alcuna distinzione tra imprese private cinesi e imprese statali. Poiché la produzione di chip avanzati richiede un continuo supporto tecnologico sotto forma di aggiornamenti del software, parti di ricambio e consulenza ingegneristica, anch’essi coperti dalle regole, “nel breve termine, le restrizioni potrebbero invertire le capacità della Cina nei chip all’avanguardia”, afferma Gregory Allen, ricercatore presso il Centro per gli Studi Strategici e Internazionali, un think-tank. La banca Barclays ritiene che i controlli potrebbero ridurre la crescita annuale del PIL cinese di 0,6 punti percentuali.

Le restrizioni sono così severe che l’America potrebbe faticare a convincere i suoi alleati ad adottare misure equivalenti. Tuttavia, senza questa unità, non funzioneranno. Altri Paesi con industrie di semiconduttori avanzate – in particolare Paesi Bassi e Giappone – potrebbero minarne l’efficacia fornendo alla Cina dei sostituti. I responsabili politici americani troveranno un precedente preoccupante nell’industria dei satelliti. Dopo che l’America ha introdotto ampi controlli sulle esportazioni contro la Cina nel 1999, le aziende europee hanno iniziato a progettare satelliti privi di parti americane per eludere le nuove restrizioni. Le aziende americane hanno perso fatturato, ma la Cina non ha perso l’accesso a satelliti all’avanguardia.

I produttori di chip stranieri non sono disposti a rinunciare alle vendite in Cina, il più grande mercato mondiale per i semiconduttori. L’America sta facendo pressione sul Giappone e sui Paesi Bassi affinché seguano il suo esempio, senza ottenere risultati chiari. Le grandi aziende di semiconduttori si lamentano: il capo di Tsmc, il più grande produttore di chip a contratto del mondo, sottolinea che i controlli ridurranno la produttività dell’industria e la renderanno meno efficiente.

Lo stesso vale per tutti i nuovi ostacoli al commercio e agli investimenti internazionali. Poiché la logica dell’efficienza e del vantaggio comparativo lascia il posto all’attenzione per la sicurezza e al nazionalismo economico, gli investimenti saranno duplicati e i costi aumenteranno. Il risultato sarà un aumento delle bollette per i contribuenti e i consumatori e quindi una diminuzione della prosperità.

Gli investimenti diretti esteri sono già scesi da un picco del 5,3% del PIL mondiale nel 2007 al 2,3% nel 2021. Gli affari che continuano ad andare avanti sono più pesantemente regolamentati. Nel 2022 un acquirente cinese è stato autorizzato ad acquisire solo il 25% di un porto di Amburgo, anziché il 35% previsto. Nel 2021 la metà delle approvazioni di investimenti transfrontalieri in Francia è stata subordinata a condizioni.

Nel frattempo, i programmi di sovvenzione stanno modificando la spesa in conto capitale. Nell’industria dei semiconduttori, famosa per i suoi cicli di boom-and-bust, il rischio di un eccesso di offerta è notevole. Secondo la Semiconductor Industry Association, dalla metà del 2020 sono stati annunciati più di 40 nuovi progetti di semiconduttori in America, tra cui impianti di produzione in Arizona che saranno costruiti da Intel e Tsmc a un costo stimato di 60 miliardi di dollari. Anche le aziende della filiera dell’ev stanno vivendo un’ondata simile. Secondo un rapporto di Goldman Sachs, in questo decennio le imprese americane ed europee dovranno spendere circa 164 miliardi di dollari per localizzare la catena di fornitura delle batterie.

I CONSUMATORI SONO AVVISATI

Considerati isolatamente, questi piani aumentano gli investimenti nelle economie nazionali; a livello globale rappresentano un enorme aumento dei costi. Secondo i nostri calcoli, duplicare l’attuale stock mondiale di investimenti in semiconduttori, energia pulita e batterie costerebbe tra il 3,2% e il 4,8% del PIL globale. La logica del mondo a somma zero rende probabile un’ulteriore escalation dell’intervento governativo: dopo tutto, se a nessun Paese si può garantire alle imprese un trattamento equo e un accesso aperto al mercato quando operano all’estero, ha più senso per tutti i Paesi coltivare e proteggere le industrie in patria.

Paesi come la Cina e la Russia rappresentano una profonda minaccia per l’attuale ordine globale. La riduzione delle esportazioni di gas verso l’Europa da parte della Russia, in risposta al sostegno europeo all’Ucraina, evidenzia i rischi di dipendere da questi Paesi per importazioni cruciali. L’esigenza delle democrazie occidentali di ostacolare economicamente gli avversari per diminuire tali pericoli è comprensibile. Ma avrà costi enormi. Inoltre, le politiche economiche adottate in nome della sicurezza nazionale e della competitività sono così ampie e maldestre da danneggiare tanto gli alleati quanto i nemici. La mentalità a somma zero può riuscire o meno a rendere il mondo più sicuro per la democrazia. Ma sicuramente renderà il mondo più povero.

(Estratto dalla rassegna stampa estera a cura di eprcomunicazione)

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