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Riforma Mes, ritrutturazione del debito più semplice. Dossier Servizio studi Senato

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Le modifiche al trattato Mes (Meccanismo europeo di stabilità) analizzate nell’approfondimento del Servizio studi del Senato

La proposta della Commissione europea volta a integrare pienamente il MES nell’ordinamento istituzionale dell’UE, trasformandolo in un Fondo monetario europeo (FME), non ha trovato il necessario consenso.

La riforma del MES è divenuta comunque oggetto di una diversa soluzione, che prevede una revisione del Trattato istitutivo del MES, lasciando inalterata la natura di organizzazione intergovernativa del meccanismo.

Facendo seguito al mandato ricevuto dal Vertice euro del 14 dicembre 2018, l’Eurogruppo del 13 giugno 2019 ha raggiunto un accordo su una proposta di riforma del MES, nell’ambito di un più ampio pacchetto di interventi secondo cui la revisione del meccanismo viene collegata alla definizione di uno strumento europeo di bilancio per la convergenza e la competitività e al completamento dell’Unione bancaria.

Il successivo Vertice euro del 21 giugno ha preso atto dell’accordo e ha chiesto all’Eurogruppo di proseguire i lavori in modo da consentire il raggiungimento di un accordo sull’intero pacchetto nel dicembre 2019 così da consentire prontamente l’avvio del processo di ratifica negli Stati membri. Nei paragrafi che seguono vengono presentate le proposte di modifica al Trattato istitutivo su cui si è stato raggiunto un accordo.

2.1. Il dispositivo di sostegno al Fondo di risoluzione unico

Con la modifica del Trattato istitutivo, oltre a sostenere la stabilità dei Paesi aderenti, il MES fornirebbe un dispositivo di sostegno (backstop) al Fondo di risoluzione unico istituito dal Regolamento (UE) n. 806/2014, sotto forma di linea di credito rotativo (nuovo articolo 18A). L’articolo 3 verrebbe riformulato a partire dalla rubrica, che dal singolare “obiettivo” passerebbe al plurale “obiettivi”. Il MES sarebbe destinato a supportare la risoluzione delle crisi sia con riferimento alle finanze pubbliche degli Stati membri che alle relative istituzioni bancarie e finanziarie, integrandosi nel quadro del Meccanismo di risoluzione unico delle banche e delle società di intermediazione mobiliare che prestano servizi che comportano l’assunzione di rischi in proprio (Single Resolution Mechanism, SRM), complementare al Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM).

In particolare, il nuovo articolo 18A prevedrebbe che, se il Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB) dovesse chiedere l’attivazione del dispositivo di sostegno, il Consiglio dei governatori potrebbe decidere di istituirlo sulla base di una proposta del Direttore generale. Le specifiche modalità e condizioni finanziarie del dispositivo di sostegno al Fondo di risoluzione unico dovrebbero essere specificate in un apposito accordo concluso con il Comitato di risoluzione unico, che dovrebbe essere approvato dal Consiglio di amministrazione di comune accordo e sottoscritto dal Direttore generale.

Le decisioni sui prestiti e sulle erogazioni al Fondo dovrebbero essere prese dal Consiglio di amministrazione, secondo la regola del comune accordo, sulla base dei criteri identificati in sede di revisione (elencati nel nuovo allegato IV, incluso nel Trattato). Fra tali criteri, figurano il rispetto dei principi di continuità del quadro giuridico in materia di risoluzione bancaria, neutralità di bilancio nel medio periodo e di “ultima istanza”, per cui al dispositivo di sostegno si può fare ricorso solo nel caso in cui risultino esauriti i mezzi del Fondo di risoluzione unico e il Comitato presenti comunque una capacità di rimborso sufficiente a ripagare integralmente a medio termine i prestiti ottenuti tramite il dispositivo di sostegno. Il fatto che il dispositivo nasca per essere utilizzato solo in momenti di eccezionale gravità è testimoniato anche dal nuovo considerando 15B, in base al quale, di norma, il MES dovrebbe decidere sull’impiego del dispositivo di sostegno entro 12 ore dalla domanda del Comitato, termine che il Direttore generale può eccezionalmente prorogare a 24 ore, in particolare in caso di un’operazione di risoluzione particolarmente complessa, sempre nel rispetto degli obblighi costituzionali nazionali.

Il Fondo di risoluzione unico, strumento di finanziamento dei programmi di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento, è alimentato dai contributi di tali società e dovrebbe raggiungere, a regime (2023), una capienza di 60 miliardi di euro, in grado di coprire l’1% dei depositi dell’eurozona. Il MES potrebbe prendere una decisione a maggioranza qualificata (85% dei voti espressi in proporzione alle quote detenute) qualora la Commissione europea e la BCE concludessero che la mancata adozione urgente di una decisione potrebbe minacciare la sostenibilità economica e finanziaria dell’eurozona.

Il backstop potrebbe anche sostituire l’attuale strumento di ricapitalizzazione diretta delle istituzioni finanziarie. Inoltre, potrebbe consentire un’attuazione più rapida del percorso previsto per la piena attuazione della disciplina del Fondo (e non entro il 1° gennaio 2024), a condizione che siano stati fatti sufficienti progressi nella riduzione dei rischi, da valutare nel 2020. L’articolo 77 del Regolamento (UE) n. 806/2014 prevede, infatti, che fino al raggiungimento del livello-obiettivo, pari all’1% dei depositi, il Comitato vi faccia ricorso conformemente ai principi basati su una divisione dello stesso in comparti nazionali che corrispondono a ciascuno Stato membro partecipante.

2.2. La procedura semplificata per la linea di credito condizionale precauzionale

Con riferimento all’assistenza finanziaria precauzionale (ovvero l’apertura di linee di credito a Paesi che ne fanno richiesta), sarebbe introdotta una procedura semplificata per i Paesi in grado di garantire il rispetto di specifici requisiti, indicati nell’allegato III del Trattato modificato. La linea di credito condizionale precauzionale (Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL) sarebbe limitata ai Paesi in grado di soddisfare una serie di criteri che, a differenza di quanto previsto dal regime vigente, vengono individuati in dettaglio. Per i Paesi “ammissibili”, la condizionalità si tradurrebbe nella necessità di firmare una lettera di intenti (e non di condividere un protocollo d’intesa) con la quale essi si impegnerebbero a continuare a soddisfare tali criteri (il cui rispetto dovrebbe essere valutato almeno ogni sei mesi). Alla Commissione europea sarebbe affidato il compito di valutare se le intenzioni politiche contenute nella lettera di intenti sono pienamente coerenti con il diritto dell’UE. Per accedere alla linea di credito a “condizionalità semplificata”, lo Stato richiedente dovrebbe:

  • non essere soggetto alla procedura per disavanzi eccessivi;
  • rispettare i seguenti parametri quantitativi di bilancio nei due anni precedenti alla richiesta di assistenza finanziaria: un disavanzo inferiore al 3% del PIL; un saldo di bilancio strutturale pari o superiore al valore di riferimento minimo specifico per Paese; un rapporto debito/PIL inferiore al 60% del PIL o una riduzione di questo rapporto di 1/20 all’anno;
  • non evidenziare squilibri eccessivi nel quadro della sorveglianza macroeconomica dell’UE;
  • presentare riscontri storici di accesso ai mercati dei capitali internazionali a condizioni ragionevoli;
  • presentare una posizione sull’estero sostenibile;
  • non evidenziare gravi vulnerabilità del settore finanziario che mettono a rischio la stabilità finanziaria.

La linea di credito soggetta a condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL), invece, sarebbe aperta ai membri del MES che non sono ammissibili alla PCCL a causa della non conformità rispetto ai suddetti criteri di ammissibilità, purché la loro situazione economica e finanziaria rimanga comunque forte e presenti un debito pubblico considerato sostenibile. Per tali Paesi, l’accesso alla ECCL e agli altri strumenti di sostegno si tradurrebbe nella necessità di firmare un protocollo d’intesa (memorandum of understanding, MoU).

In base alla riforma del MES (nuovi articoli 13 e 14 del Trattato), infatti, nel caso in cui un Paese membro chiedesse la concessione di un sostegno diverso dalla PCCL, il Consiglio dei governatori dovrebbe incaricare il direttore generale del MES e la Commissione europea, di concerto con la BCE, di negoziare con il membro interessato (insieme e ove possibile anche con il FMI) un protocollo d’intesa che precisi le condizioni cui è associata la concessione dello strumento di sostegno, rispecchiando la gravità delle carenze da colmare. Il direttore generale sarebbe incaricato di preparare una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria, comprese le modalità e condizioni finanziarie e la scelta degli strumenti, che dovrebbe essere adottata dal consiglio dei governatori. Pertanto, mentre la PCCL si baserebbe sulla definizione sostanzialmente non discrezionale e prevedibile della condizionalità, lasciando allo Stato membro la definizione unilaterale degli interventi da porre in essere (per garantire il mantenimento dei requisiti di ammissibilità alla linea di credito), per la risoluzione della crisi alla base della richiesta di supporto, la ECCL e gli altri strumenti di sostegno si fonderebbero sulla negoziazione della condizionalità, da graduare in ragione dell’intensità dell’intervento, con una sostanziale partecipazione della Commissione, del MES e della BCE alla definizione degli interventi da realizzare ai fini della risoluzione della crisi.

Al riguardo, si ricorda che gli ulteriori strumenti previsti dal Trattato rispetto a PCCL ed ECCL, da utilizzare in accordo con i principi dettati dall’articolo 12, come modificato dal processo di riforma in esame, sono: l’assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie di uno Stato membro (articolo 15); il prestito (non finalizzato) agli Stati membri (articolo 16); la sottoscrizione (articolo 17) o l’acquisto (articolo 18) di titoli di debito pubblico emessi da uno Stato membro.

2.3. Il riparto di competenze fra i soggetti chiamati a garantire l’attuazione del Trattato

Con la modifica del Trattato istitutivo, verrebbe ridefinito il riparto di competenze fra i soggetti chiamati a garantire l’attuazione del Trattato. In particolare, una posizione comune dovrebbe stabilire le nuove modalità di cooperazione tra il MES e la Commissione europea nell’ambito dei programmi di assistenza finanziaria, nel pieno rispetto del quadro giuridico dell’UE. Nel novembre 2018, il MES e la Commissione europea hanno firmato una posizione comune sulla loro futura cooperazione, nella quale è stato prospettato che l’effettiva ripartizione dei compiti deriverebbe dall’esatta portata dei criteri di ammissibilità e dalla condizionalità associata alle specifiche azioni di sostegno. Commissione e MES dovrebbero procedere ad incontri periodici e scambi di informazioni in relazione alle loro specifiche competenze. Nella preparazione dell’assistenza finanziaria, la Commissione dovrebbe assicurare la coerenza fra le misure adottate e il quadro di coordinamento della politica economica europea, lavorando sulla base delle proprie previsioni di crescita e delle ulteriori stime effettuate, mentre il MES dovrebbe valutare, nella prospettiva del creditore, le potenzialità di accesso al mercato da parte degli Stati membri e i relativi rischi. Nel caso in cui la collaborazione non dovesse portare a una posizione comune, alla Commissione europea spetterebbe la valutazione generale sulla sostenibilità del debito pubblico mentre al MES quella della capacità di rimborso del prestito da parte dello Stato membro interessato.

Il nuovo considerando 15A precisa anche che il MES non dovrebbe essere usato per coordinare le politiche economiche tra i suoi membri, mentre il considerando 17 conferma il testo vigente per cui, in merito alle controversie fra parti contraenti, o tra dette parti e il MES, relative all’interpretazione e applicazione del Trattato, sarà competente la Corte di Giustizia dell’Unione europea. Per quanto riguarda la negoziazione della condizionalità e il successivo monitoraggio, che il Trattato in vigore riserva alla Commissione europea, quest’ultima e il MES dovrebbero definire la loro collaborazione in un protocollo d’intesa, preservando il ruolo e le prerogative istituzionali derivanti dai trattati.

La modifica più rilevante alla procedura di concessione del sostegno prevista dall’articolo 13 appare quella per cui il Direttore generale dovrebbe affiancare la Commissione e la BCE nella valutazione della domanda di sostegno presentata da uno Stato membro del MES. Sulla base di tali valutazioni, spetterebbe sempre al Direttore generale la redazione di una proposta da sottoporre all’approvazione del Consiglio dei governatori relativa all’esito della richiesta e la preparazione di una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria, comprese le modalità e condizioni finanziarie e la scelta degli strumenti, che dovrà poi essere adottata dal Consiglio dei governatori. Il Direttore generale dovrebbe inoltre affiancare la Commissione europea e la BCE nell’attività di monitoraggio delle condizioni cui è associato il dispositivo di assistenza finanziaria.

Il ruolo del Direttore e di tutto il personale del MES sarebbe anche oggetto di una specifica modifica all’articolo 7, secondo cui essi sono responsabili soltanto nei confronti di quest’ultimo ed esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, pur con la precisazione, recata dal considerando 16, per cui tale indipendenza dovrebbe essere esercitata in modo tale da salvaguardare la coerenza con il diritto dell’Unione europea, sulla cui applicazione vigila la Commissione europea. Al Consiglio di amministrazione, infine, verrebbe assegnato il compito di adottare specifiche linee direttrici inerenti alle modalità di applicazione dell’assistenza finanziaria precauzionale e direttive particolareggiate inerenti alle modalità di attuazione del dispositivo di sostegno al Fondo di risoluzione unico. Il percorso di definizione degli accordi di cooperazione dovrebbe concludersi entro il dicembre del 2019 e la posizione comune dovrebbe essere aggiornata a seguito dell’adozione delle modifiche al trattato del MES.

2.4. La valutazione della situazione macroeconomica e finanziaria degli Stati membri

Con la riforma dell’articolo 3 del Trattato, verrebbe specificato che, ove necessario per prepararsi internamente a poter svolgere adeguatamente e con tempestività i compiti attribuitigli dal Trattato, il MES può seguire e valutare la situazione macroeconomica e finanziaria dei suoi membri, compresa la sostenibilità del debito pubblico, e analizzare le informazioni e i dati pertinenti. A tal fine, il direttore generale del MES dovrebbe collaborare con la Commissione europea e la BCE per assicurare totale coerenza con il quadro di coordinamento delle politiche economiche stabilito dal TFUE.

Il MES e la Commissione europea, in collaborazione con la BCE, avrebbero il compito di monitorare e valutare il quadro macroeconomico e la situazione finanziaria dei suoi membri, compresa la sostenibilità del debito pubblico.

Tale attività si svolgerebbe in via preventiva, indipendentemente da richieste di sostegno e ad a uso esclusivamente interno, per mettere poi il MES nelle condizioni di rispondere tempestivamente alle eventuali richieste, o comunque successivamente alla formale presentazione di una richiesta di supporto finanziario. In quest’ultimo caso, verrebbe specificato che la valutazione è effettuata su basi metodologiche trasparenti e prevedibili, pur consentendo un margine sufficiente di discrezionalità nel giudizio, coinvolgendo, se opportuno e possibile, il FMI.

Rispetto a tali proposte di modifica si segnala che, nella Relazione programmatica sulla partecipazione dell’Italia all’UE per il 2019, il Governo affermava che “l’Italia sarà favorevole ad iniziative volte a migliorare l’efficacia degli strumenti esistenti, rendendone possibile l’utilizzo ed evitando l’attuale effetto “stigma”, ma si opporrà all’affidamento al MES di compiti di sorveglianza macroeconomica degli Stati membri che rappresenterebbero una duplicazione delle competenze già in capo alla Commissione europea”.

2.5. L’introduzione delle clausole d’azione collettiva con approvazione a maggioranza unica

Con la riforma dell’articolo 12 del Trattato, sarebbero modificate le clausole d’azione collettiva con l’introduzione, a partire dal 1° gennaio 2022, per i titoli di Stato della zona euro di nuova emissione con scadenza superiore a un anno, anche delle clausole d’azione collettiva con approvazione a maggioranza unica (single limb CACs).

In generale, le clausole d’azione collettiva consentono a una maggioranza qualificata di creditori di imporre la ristrutturazione del debito a tutti i creditori. Le clausole con approvazione a maggioranza unica consentono di prendere una decisione contestuale per tutte le serie di un dato titolo, senza la necessità di votare per ogni singola serie emessa.

Per tale ragione, in presenza di un creditore in possesso della necessaria maggioranza rispetto agli altri detentori del debito pubblico di uno Stato membro, tali modifiche potrebbero consentire una semplificazione delle procedure di ristrutturazione del debito.

3. IL MES NEL PARLAMENTO ITALIANO E NEL PARLAMENTO EUROPEO

Il 24 gennaio 2018 la 5a Commissione permanente del Senato (Programmazione economica, bilancio) ha adottato una risoluzione (Doc XVIII, n. 232 della XVII Legislatura) sulla proposta di trasformazione del Meccanismo europeo di stabilità in un Fondo monetario europeo. In occasione delle Comunicazioni del Presidente del Consiglio dei ministri in vista delle riunioni del Consiglio europeo di fronte all’Assemblea del Senato, il presidente Conte ha fatto riferimento agli emendamenti al Trattato sul MES nelle seguenti occasioni:

Rileva inoltre il dibattito avvenuto presso l’Aula della Camera dei deputati il 31 luglio 2019 in occasione dello svolgimento di un’interrogazione a risposta immediata in merito all’iter della riforma del Trattato sul MES, anche ai fini del coinvolgimento degli organi parlamentari competenti (3-00919).

Si segnala, infine, che il Parlamento europeo ha approvato il 23 marzo 2011 una risoluzione sul progetto di decisione del Consiglio europeo che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (00033/2010 – C7-0014/2011 – 2010/0821(NLE)).

(Seconda parte del dossier del Servizio studi del Senato sul Mes; qui la prima parte)

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