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Come Trump sta modificando i controlli sugli investimenti esteri

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L’analisi di Fabio Vanorio sulle evoluzioni della politica americana in materia di investimenti esteri

Nel 2014, in occasione della vendita del Waldorf Astoria Hotel di New York da parte del fondo Blackstone alla cinese Anbang Insurance, la società di private equity statunitense chiese prudentemente al Committee on Foreign Investment of the United States (CFIUS) un parere relativamente alla transazione.

Allora non era chiaro a tutti il motivo per cui il CFIUS, un regolatore che avrebbe dovuto monitorare accordi che rappresentavano una minaccia alla sicurezza nazionale, potesse obiettare nei confronti della cessione di un hotel ad una entità straniera, anche se il Waldorf era più di un’icona per New York e per gli Stati Uniti. Il CFIUS forni’ il suo assenso alla vendita del Waldorf, ma, quasi contestualmente blocco’ l’acquisto di un altro hotel, in un’altra città, meno noto ma contiguo ad una base militare.

La sottomissione di Blackstone fu volontaria. Sotto le nuove regole in vigore dal 13 agosto scorso, tali richieste sono diventate non solo obbligatorie ma anche a pagamento. Il CFIUS ha ricevuto, infatti, l’autorizzazione ad addebitare le proprie valutazioni di rischio.

Attualmente, il CFIUS è un organismo governativo che ha il compito precipuo di contenere le minacce alla sicurezza nazionale insite negli Investimenti Esteri Diretti (FDI, Foreign Direct Investments) operati negli Stati Uniti. Raccoglie dati per le sue valutazioni mediante audizioni ed intelligence economica ottenuta dalla Comunità Intelligence statunitense. Presieduto dal Segretario del Tesoro, il CFIUS è composto da 12 membri votanti, oltre al Direttore dell’intelligence nazionale (DNI, Director of National Intelligence) e al Segretario al Lavoro come membri senza diritto di voto.

Il 13 agosto scorso, il Presidente degli Stati Uniti, Donald J. Trump, ha firmato, convertendolo in legge, il National Defense Authorization Act (NDAA) per l’anno fiscale 2019 che autorizza un bilancio militare pari a 717 miliardi di dollari.

Strumenti introdotti dal NDAA sono l’Export Control Reform Act (ECRA), che apporta modifiche significativamente restrittive ai controlli sulle esportazioni statunitensi di “tecnologie emergenti e fondamentali”, ed il Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA), che integra e rafforza l’azione del CFIUS nella sua attività di controllo degli investimenti stranieri, in particolare se riferiti a tecnologia statunitense.

Obiettivo chiave della legislazione contenuta nel NDAA è la protezione del progresso tecnologico statunitense, (realizzata mediante un esame più accurato del trasferimento tecnologico a soggetti stranieri), e le sue implicazioni sulla sicurezza nazionale degli Stati Uniti e sulla politica estera.

L’ECRA codifica ampiamente i controlli all’esportazione esistenti negli Stati Uniti sulle materie prime a valenza commerciale e dual-use (con applicazioni sia civili che nel settore della difesa), sui software e sulla tecnologia. Oltre a fornire un’autorità statutaria permanente per le Export Administration Regulations (EAR, la prima autorità di questo tipo da quando l’Export Administration Act del 1979 è scaduto nel 2001), l’ECRA:

  • stabilisce un processo di revisione tra agenzie governative teso ad identificare le “tecnologie emergenti e fondamentali che sono essenziali per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti” ed imporre adeguati controlli sulle loro esportazioni. Il processo di revisione si concentra su tecnologie d’avanguardia, tra cui la robotica, l’intelligenza artificiale, il machine learning, il 5G, l’aerospaziale, la tecnologia finanziaria, la realtà virtuale e aumentata;
  • richiede accordi di joint venture dai quali emerga la “significativa proprietà straniera” come condizione per ottenere licenze di esportazione per tali tecnologie;
  • indirizza la revisione delle restrizioni e dei requisiti di licenza per l’esportazione di beni statunitensi in Paesi sottoposti a embargo, inclusa la Cina;
  • richiede analisi rigorose e ad ampio spettro dell’impatto sulla Base Industriale della Difesa degli Stati Uniti in relazione alla concessione di licenze di esportazione;
  • autorizza i controlli sull’esportazione di attività svolte da soggetti statunitensi collegati a servizi di intelligence militari stranieri.

Per molti anni, il Dipartimento della Difesa, altre agenzie governative ed il Congresso hanno espresso preoccupazione per talune mancanze negli attuali processi normativi sul controllo delle esportazioni, evidenziando come la tecnologia avesse superato la capacità dei regolatori di proteggere adeguatamente i vantaggi tecnologici degli apparati militari e di intelligence degli Stati Uniti.

L’attuale normativa risponde sia al suddetto timore che alla preoccupazione di una non sufficiente limitazione da parte degli attuali controlli sulle esportazioni del trasferimento di tecnologie di nuova concezione, coinvolgendo i Dipartimenti di Commercio, Difesa, Stato ed Energia, insieme ad altre agenzie federali a seconda dei casi. Il processo di valutazione attinge sia ad informazioni disponibili pubblicamente, sia ad informazioni classificate, sia ad informazioni provenienti dal CFIUS per identificare le “tecnologie emergenti e fondamentali”.

La considerazione di una tecnologia come “emergente e fondamentale” si basa su alcuni fattori, quali

  1. lo sviluppo di tecnologie simili in paesi stranieri,
  2. l’impatto dei controlli sull’esportazione sullo sviluppo della tecnologia negli Stati Uniti,
  3. l’efficacia dei controlli sulle esportazioni sulla limitazione della proliferazione della tecnologia verso paesi stranieri.

La tecnologia designata come “emergente e fondamentale” è considerata una “tecnologia critica” e puo’ innescare la necessita’ di una valutazione del CFIUS anche per investimenti stranieri non passivi e non passivi. Uno studio recente in materia mostra come il risk assessment del CFIUS consideri due tipi di minaccia strettamente correlati al “rischio tecnologico”:

  1. una possibile fuga di tecnologia sensibile statunitense a favore di una società (o un governo) straniera che potrebbe impiegarla in modo da risultare dannosa per gli interessi nazionali degli Stati Uniti;
  2. l’acquisizione di una società statunitense che potrebbe consentire a una società (o un governo) straniera di penetrare nei sistemi della società statunitense in modo da monitorare, condurre una sorveglianza o inserire malware distruttivi all’interno di tali sistemi.

Nell’incrementare i poteri del CFIUS, la rilevanza del FIRRMA e’ nel far emergere ulteriori “rischi tecnologici”, quali, ad esempio, la compromissione di tecnologie critiche per la sicurezza nazionale a causa di “paesi di particolare interesse” (ossia la Cina); l’esposizione di dati relativi a DNA biologico; e l’aggravamento di carenze preesistenti nella cybersecurity.

Il CFIUS puo’ rappresentare uno strumento fondamentale a disposizione di Trump nella soluzione dello scontro economico-commerciale con Pechino.

Optando per un uso ampliato del CFIUS (tramite l’approvazione del FIRRMA), invece che sul prosieguo della politica basata sull’imposizione di nuovi dazi, Trump puo’ dare segnali di voler allentare le tensioni tra le parti. La scelta del porsi come “colomba” e’ un’affermazione per i sostenitori del libero scambio, quali il Segretario al Tesoro, Steven Mnuchin, ed il direttore del National Economic Council, Lawrence Kudlow, sulla fazione piu’ protezionista dell’Amministrazione Trump, guidata dal Consigliere del Presidente per le politiche commerciali, Peter Navarro, e dal US Trade Representative, Robert Lighthizer.

L’approccio scelto con l’approvazione del FIRRMA, pur inasprendo una norma interna, interrompe i continui segnali di aggressività inviati alla Comunità internazionale. Le regole nei confronti degli investimenti esteri negli Stati Uniti restano stringenti, consentendo agli Stati Uniti di “scegliere” quali investimenti approvare e quali rifiutare. L’approccio diventa calibrato alle esigenze dell’economia interna e, anche per questo, sostenuto da entrambi i Partiti al Congresso.

Anche a Pechino, nonostante la visione dei “falchi” demonizzi l’approccio normativo del CFIUS come un’ulteriore arma potente per Trump per ostacolare le ambizioni industriali cinesi, i sostenitori di una posizione più cauta nello scontro commerciale con Washington vedono positivamente l’approvazione del FIRRMA nella speranza di poter consolidare una gestione del problema piu’ cauta e positivamente rivolta al conseguimento di guadagni reciproci.

 

++

Fabio Vanorio è un dirigente in aspettativa del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale. Attualmente, vive a New York e si occupa di mercati finanziari, economia internazionale ed economia della sicurezza nazionale. È anche contributor dell’Istituto Italiano di Studi Strategici “Niccolò Machiavelli”.

DISCLAIMER: Tutte le opinioni espresse sono da ricondurre integralmente all’autore e non riflettono alcuna posizione ufficiale riconducibile né al Governo italiano, né al Ministero degli Affari Esteri e per la Cooperazione Internazionale.

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