Innovazione

Che cosa non va nella governance del Digitale in Italia. Report Corte dei Conti

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Digitale

“I risultati delle azioni di coordinamento appaiono limitati, dovendosi registrare frammentazione degli interventi, duplicazioni dei servizi sviluppati. Ciò anche con riferimento al monitoraggio della spesa”. Estratto del report della Corte dei Conti “Referto in materia di informatica pubblica”

Lo scenario della governance complessiva dell’ICT pubblica continua a subire rapide evoluzioni. Con l’art. 8 del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12 è stato disposto «ai fini dell’attuazione degli obiettivi di cui all’Agenda digitale italiana anche in coerenza con gli obiettivi dell’Agenda digitale europea” il trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri dei compiti già svolti dall’Agenzia per l’Italia digitale per la gestione della piattaforma di cui all’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e la costituzione per lo svolgimento delle relative attività, entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge stesso, di una società per azioni interamente partecipata dallo Stato, secondo criteri e modalità individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, utilizzando ai fini della sottoscrizione del capitale sociale iniziale quota parte delle risorse finanziarie già assegnate all’Agenzia per l’Italia digitale, secondo procedure definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

Lo stesso articolo ha anche previsto l’attribuzione delle funzioni, dei compiti e dei poteri già conferiti al Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale dall’art. 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro delegato che li esercita per il tramite delle strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri dallo stesso individuate ed avvalendosi di un contingente di esperti delle strutture di cui al comma 1-ter del decreto legge stesso, in possesso di specifica ed elevata competenza tecnologica e di gestione di processi complessi, nonchè di significativa esperienza in tali materie, ivi compreso lo sviluppo di programmi e piattaforme digitali con diffusione su larga scala, da nominare ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303. Con dPCM 19 giugno 2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2019 è stata disposta, a decorrere dal 1° gennaio 2020, la costituzione del nuovo Dipartimento per la trasformazione digitale, quale struttura generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, volto ad “assicurare, anche mediante scelte architetturali tecnologiche-interoperabili, il necessario coordinamento operativo tra le amministrazioni dello Stato interessate, a vario titolo, al perseguimento degli obiettivi di Governo in materia di innovazione e digitalizzazione” , che si avvale del contingente di esperti di cui all’art. 8, comma 1-quater, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135. Il provvedimento, pur trasferendo da AgID alla Presidenza del Consiglio dei ministri la gestione, mediante una apposita società, della specifica piattaforma abilitante (PagoPA), non incide sulle competenze delle istituzioni che, in base alla normativa vigente, a vario titolo sono tenute all’attuazione dell’Agenda digitale. È stato già evidenziato da queste Sezioni Riunite, in tema di Organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, il permanere di “qualche incertezza in ordine al ruolo dell’AgID, quale agenzia responsabile dell’attuazione dell’Agenda digitale, in relazione alle diverse linee di sviluppo della strategia del sistema digitale italiano, atteso peraltro, che la nuova disciplina prevede il trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri anche dei compiti dell’Agenzia relativi alla piattaforma per i pagamenti elettronici nella PA, la cui gestione dovrebbe essere affidata ad una società per azioni interamente partecipata dallo Stato, utilizzando parte delle risorse già da essa utilizzate”. Nel corso del 2019, si è proceduto, nella nuova compagine governativa, alla nomina di un Ministro senza portafoglio per l’innovazione e le tecnologie.

Viene quindi nuovamente riprodotto lo schema di governo dell’innovazione già in essere negli anni 2001-2006, che vedeva la presenza di un Ministro senza portafoglio per l’innovazione, un Dipartimento specifico incardinato nella Presidenza del Consiglio dei ministri ed un organismo operativo (CNIPA) chiamato a rendere concrete le strategie delineate a livello politico. La Corte si riserva di valutare il definitivo assetto delle competenze delle strutture coinvolte nel processo di attuazione delle politiche di innovazione digitale al fine di verificare se il ripristino di uno specifico ministro senza portafoglio possa contribuire al migliore esercizio delle funzioni di indirizzo e coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri in materia e a superare le evidenziate criticità in tema governance del settore. Con riferimento ai compiti attualmente affidati all’Agenzia, l’art. 14-bis, comma 1, del CAD, le affida la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda Digitale Italiana, in coerenza con gli indirizzi dettati dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato, e con l’Agenda digitale europea. L’AgID, inoltre, promuove l’innovazione digitale nel Paese e l’utilizzo delle tecnologie digitali nell’organizzazione della Pubblica amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le imprese, nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economicità ed efficacia, prestando la propria collaborazione alle istituzioni dell’Unione europea, svolgendo i compiti necessari per l’adempimento degli obblighi internazionali assunti dallo Stato nelle materie di competenza. Nel quadro sopra delineato, ed attualmente vigente, l’Agenzia si pone, dunque, come strumento operativo del Governo per lo sviluppo della politica industriale del digitale nel Paese, agendo come punto di coordinamento unico per la realizzazione dell’Agenda Digitale Italiana e, più in generale, dei temi del digitale. A tal fine, ed in coerenza con quanto previsto dal “Modello strategico” deliberato dal Comitato di indirizzo di AgID, il Direttore generale dell’Agenzia e il Ministro per la semplificazione e la Pubblica amministrazione, sottoscrivono una Convenzione triennale, aggiornata annualmente, che definisce gli obiettivi specificamente attribuiti all’Agenzia, i risultati attesi in un arco temporale determinato, l’entità e le modalità dei finanziamenti da accordare all’Agenzia stessa, le strategie per il miglioramento dei servizi, le modalità di verifica dei risultati di gestione, le modalità necessarie ad assicurare la conoscenza dei fattori gestionali interni all’Agenzia, quali l’organizzazione, i processi e l’uso delle risorse. Il Piano delle attività di AgID così definito, si articola poi in aree strategiche, che rappresentano i principali ambiti d’intervento nei quali si deve declinare l’azione triennale dell’Agenzia per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana e il conseguimento degli obiettivi dell’Agenda digitale europea.

Ulteriore figura fondamentale per la governance ICT nel disegno del legislatore avrebbe dovuto essere il Responsabile della transizione al digitale, previsto dall’articolo 17, comma 1, del CAD. Tuttavia, la maggior parte delle amministrazioni ha disatteso l’applicazione della norma, sebbene la legislazione successiva (d.lgs. n. 217 del 13 dicembre 2017, di modifica ed integrazione del CAD) abbia tentato di valorizzare questa figura, aggiungendo ai compiti già assegnati all’Ufficio per la transizione al digitale quelli di pianificazione e coordinamento. Dal sito AgID, come risulta dall’ultimo aggiornamento di giugno 2019, emerge che le PA che hanno registrato la nuova figura nell’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) sono solo 4.744, di cui 11 riferibili alle città metropolitane, 11 ai Ministeri, 17 alle Regioni e province autonome e 47 alle università e agli istituti di istruzione. AgID ha valorizzato il ruolo strategico del Responsabile della transizione al digitale (RTD), richiamandone le funzioni nel Piano triennale 2017-19 e indicando in quello successivo le azioni da attuare per la responsabilizzazione delle persone designate.

Tuttavia, ad oggi non sembra che tale attività propulsiva abbia prodotto risultati di rilievo. Anche il Ministro della funzione pubblica con circolare n. 3 del 1° ottobre 2018 ha richiamato l’attenzione di tutte le Amministrazioni sull’obbligo della nomina del RTD, chiarendo puntualmente quali ne siano le competenze e le funzioni. Inoltre, lo stesso Ministro ha posto in essere una struttura organizzativa progettata per supportare le amministrazioni nel percorso di trasformazione digitale e accelerarne l’attuazione, puntando sul ruolo cruciale dei Responsabili per la transizione al digitale, ed il 13 febbraio 2019 ha inaugurato, insieme ad AgID, la Conferenza dei Responsabili per la transizione al digitale.

Dal quadro di sintesi sopra delineato emerge, quindi, chiaramente come l’esigenza di un coordinamento dell’ICT pubblica sia stata da tempo affrontata dal Legislatore, con strategie nazionali di regia unitaria finalizzata all’ammodernamento e all’efficienza, massimizzando le sinergie e razionalizzando il patrimonio pubblico ICT. Tuttavia, gli sforzi messi in campo, hanno portato sinora più ad un ripetuto cambiamento di organizzazione delle varie strutture centrali preposte che a effetti rilevanti. Ad oggi i risultati delle azioni di coordinamento appaiono limitati, dovendosi registrare frammentazione degli interventi, duplicazioni, scarsa interoperabilità e integrazione dei servizi sviluppati. Ciò anche con riferimento al monitoraggio della spesa, dell’attività contrattuale, dei risultati conseguiti e dei servizi resi. La pluralità delle figure istituzionali attualmente chiamate ad operare per la trasformazione digitale della PA, è tale da rendere necessaria una riflessione sulla esigenza di una governance più coesa e strutturata.

Come già detto, il soggetto pubblico di riferimento chiamato operativamente a coordinare l’attuazione della strategia con tutte le amministrazioni centrali e locali è l’Agenzia per l’Italia digitale che si avvale del supporto di tutti i soggetti pubblici, privati e politici operanti con obiettivi complementari. La stessa strategia di attuazione è stata peraltro elaborata con il contributo della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, enfatizzando la complementarietà tra il livello nazionale e quello regionale, nonché l’integrazione tra le stesse iniziative regionali, culminate, il 16 febbraio 2018, in un “Accordo quadro per la crescita e la cittadinanza digitale verso gli obiettivi EU2020” tra AgID, Regioni e Province autonome per la gestione e monitoraggio delle operazioni di attuazione sul territorio.

Resta comunque l’esigenza di superare le frammentazioni e le sovrapposizioni nell’ambito della governance in materia: il Governo, il Dipartimento della funzione pubblica, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero per lo sviluppo economico, il Commissario per l’attuazione dell’Agenda digitale che sarà presto sostituito dal Dipartimento per l’Innovazionel’Agenzia per l’Italia digitale (attraverso anche il suo Comitato di indirizzo) fino alle oltre 20.000 Pubbliche amministrazioni, le società in house, Consip e le centrali di committenza. A ciò si deve, inoltre, aggiungere il fattore della presenza di realtà territoriali (come molti piccoli comuni italiani) non sempre in grado di rispondere agli obiettivi stabiliti dalla strategia a livello nazionale. Scenari nuovi dal 2020 sono da attendersi, quindi, con la prossima declinazione delle funzioni operative del Ministero per l’innovazione e le tecnologie e del Dipartimento per la trasformazione digitale, chiamato quest’ultimo a garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana in coerenza con l’Agenda digitale europea, e ad assicurare lo svolgimento dei compiti necessari per l’adempimento degli obblighi internazionali assunti in materia di innovazione tecnologica e digitale nonché il coordinamento operativo tra le amministrazioni dello Stato interessate, a vario titolo, al perseguimento degli obiettivi di Governo in materia di innovazione e digitalizzazione.

Occorrerà pertanto rendere coerenti i compiti attribuiti al Ministro e al nuovo Dipartimento con le competenze delle strutture già presenti. Il futuro dell’informatica pubblica italiana resta, quindi, legato anche ad una più ampia ed incisiva convergenza delle iniziative, con una governance unitaria dotata di poteri concreti nella definizione delle strategie di digitalizzazione e di coordinamento effettivo delle Pubbliche amministrazioni centrali e periferiche, con compiti chiari e definiti, in grado di tradurre le politiche di settore in azioni che trovino la loro sintesi nel Piano triennale e che ne assicurino l’attuazione a livello nazionale.

QUI IL REPORT COMPLETO.

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