Innovazione

Come sta il Digitale in Italia. Report della Corte dei Conti

di

digitalizzazione digitale persone

Prima parte del report della Corte dei Conti “Referto in materia di informatica pubblica” su presente e futuro del Digitale in Italia

Per poter cogliere pienamente le opportunità offerte dalle nuove tecnologie non è sufficiente disporre di una cornice normativa che definisca obiettivi e regole: in mancanza di un’organizzazione adeguata ed in grado di incidere sui processi, sui modelli di business e sulle modalità di comunicazione è difficile che le regole riescano a tradurre in realtà le opportunità che la velocità dell’innovazione porta con sé. Lo stesso concetto di “informatica” è profondamente cambiato nel tempo, passando da un mero strumento di supporto alle procedure amministrative sino a divenire un fattore abilitante di innovazione e di sviluppo del Paese, cui attribuire ruolo strategico ed, infatti, i Governi che si sono succeduti negli anni si sono impegnati a rafforzarne il ruolo propulsore nell’ammodernamento del Paese. Cruciale, quindi, nella gestione del cambiamento e nella attuazione delle politiche di innovazione, è verificare l’adeguatezza della governance. In Italia il governo dell’informatica pubblica ha subito nel tempo continue trasformazioni in termini di soggetti coinvolti e relativi assetti istituzionali, competenze e risorse attribuite, modelli organizzativi adottati. Va quindi innanzi tutto compreso se le modifiche succedutesi nel tempo a livello normativo abbiano inciso positivamente sulle strategie che il Paese si è dato e se le stesse abbiano portato nel tempo i risultati sperati. Un breve excursus dell’evoluzione normativa del settore può fornire alcuni chiarimenti utili a definire meglio l’attuale situazione. Sin dagli anni Novanta è stata evidente l’esigenza di una regia unitaria per far decollare l’innovazione nel settore pubblico.

Infatti, nel 1993 è stata costituita l’AIPA, in attuazione del d.lgs. n. 39 del 1993 (Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle Amministrazioni pubbliche), cui a distanza di dieci anni, nel luglio del 2003 è subentrato il Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica amministrazione (CNIPA); dal 1° gennaio 2004, il CNIPA, che operava “presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’attuazione delle politiche del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, ha assunto definitiva e compiuta configurazione con l’assorbimento del Centro tecnico per la RUPA. Altre speciali disposizioni legislative adottate nel 2004-2005, in particolare il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’Amministrazione digitale – CAD) hanno accresciuto, ampliato e precisato i compiti del CNIPA. Nel corso della XIV legislatura (2001-2006) fu nominato un Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, con delega per il coordinamento e indirizzo della politica del Governo in materia di sviluppo e di impiego delle Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione (ICT) e, al contempo, istituito un dipartimento per l’innovazione della Pubblica amministrazione, in seno alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Negli anni 2008-2011 sono stati affidati al medesimo Ministro per la Pubblica amministrazione il Dipartimento per la funzione pubblica e il Dipartimento innovazioni e tecnologie. Nel 2008, quindi, l’organizzazione amministrativa dell’informatica pubblica si basava sulla previsione di un Ministro senza portafoglio con delega ad hoc per l’innovazione e le tecnologie dal quale dipendeva funzionalmente un dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri (il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie successivamente ridenominato Dipartimento per la digitalizzazione della Pubblica amministrazione e l’innovazione) e il CNIPA. Nella Relazione sullo stato dell’informatizzazione nella PA (anno 2008), relativamente all’attività del CNIPA 2008, già si evidenziava che “il decreto legislativo n. 39 del 1993 non fornisce più un quadro esaustivo del ruolo attualmente svolto dal CNIPA nel settore ICT né tantomeno delle sue funzioni, che hanno registrato nel corso del tempo un notevole incremento, sia in forza di specifici atti normativi, sia attraverso delibere del Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione (CMSI), sia per opera di puntuali provvedimenti del Governo. L’ampliamento delle funzioni attribuite al CNIPA non è stato, tuttavia, contestuale ad un più complessivo processo di risoluzione delle problematiche caratterizzanti, da sempre, la struttura, fra le quali, in primis le regole sull’organizzazione e il funzionamento del personale”. Con l’articolo 24 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), il legislatore è poi intervenuto per “realizzare un sistema unitario di interventi nel campo della formazione dei pubblici dipendenti, della riqualificazione del lavoro pubblico, dell’aumento della sua produttività, del miglioramento delle prestazioni delle Pubbliche amministrazioni e della qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, della misurazione dei risultati e dei costi dell’azione pubblica, nonché della digitalizzazione delle Pubbliche amministrazioni”, ed ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi con cui riorganizzare, tra l’altro, anche il CNIPA.

In attuazione di tale delega, il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 177 (Riorganizzazione del Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 24 della legge 18 giugno 2009, n. 69) ha realizzato il riordino complessivo del CNIPA: il Centro, trasformato in “DigitPA”, è stato qualificato “ente pubblico non economico” con funzioni di natura progettuale, tecnica e operativa e con la missione di contribuire alla creazione di valore per cittadini e imprese da parte della Pubblica amministrazione, attraverso la realizzazione dell’amministrazione digitale. Il decreto legislativo ha, inoltre, ridefinito l’assetto della struttura organizzativa dell’ente, nel rispetto dei principi normativi sulla separazione tra politica e amministrazione, e ha previsto una dotazione organica di personale dello stesso di 120 unità. DigitPA operava, nell’ambito delle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato ed in coerenza con il Piano ICT nella Pubblica amministrazione centrale, sulla base di un Piano triennale – approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – per la programmazione di propri obiettivi ed attività, aggiornato annualmente, contenente le metodologie per il raggiungimento dei risultati attesi, le risorse umane e finanziarie necessarie allo scopo. Con il d.lgs. n. 177/2009 sono state assegnate a DigitPA essenzialmente funzioni di carattere tecnico, mentre la funzione di coordinamento dell’informatica pubblica, tra cui l’adozione del piano triennale che precedentemente rientrava nelle prerogative del CNIPA, è stata affidata all’organo politico. La scelta del legislatore era coerente con l’azione di centralizzazione del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati di tutti i livelli dell’amministrazione (statale, regionale e locale) introdotta nella riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001), mirando a confermarla anche sul piano tecnico-operativo. In dettaglio le funzioni più rilevanti attribuite all’Ente dal d.lgs. n. 177/2009 riguardavano essenzialmente: la funzione di consulenza e proposta, su tutte le tematiche dell’Amministrazione digitale; la funzione di emanazione di linee guida, regole tecniche e standard nonché di vigilanza e controllo sul rispetto di norme; la funzione inerente alla valutazione, monitoraggio e coordinamento delle varie iniziative ICT che le singole PA intendano intraprendere. La fase di valutazione è stata prevista attraverso l’emissione di pareri, obbligatori ma non vincolanti, come già ai tempi di AIPA e CNIPA. In particolare, poi, per quanto riguarda la disponibilità di servizi digitali, a DigitPA era affidato il compito non solo di censirli, ma di verificare che la PA investisse in tale direzione. Il Dipartimento per la Pubblica amministrazione e l’innovazione (novembre 2011 – dicembre 2012) e il Dipartimento per la semplificazione normativa sono stati ricondotti nell’ambito del Dipartimento per la Pubblica amministrazione e la semplificazione. Successivamente, nel quadro delle strategie delineate dall’Agenda digitale europea, fu prevista dall’articolo 47 (Agenda digitale italiana), della legge n. 35 del 2012 l’istituzione di una “Cabina di regia” per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, da istituirsi con decreto interministeriale da parte del Ministro dello sviluppo economico, del Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione, del Ministro per la coesione territoriale, del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e del Ministro dell’economia e delle finanze. In realtà la concertazione effettiva era stata prevista anche più vasta, in ambito territoriale, in quanto l’attivazione dell’Agenda italiana avrebbe portato necessariamente con sé l’attivazione di analoghe Agende digitali a livello regionale e di province autonome, correlate all’autonomia specifica delle competenti strutture amministrative. Lo stesso art. 47, al comma 2-bis, specificava gli obiettivi da attuare, in relazione alle indicazioni sancite dall’Agenda digitale europea, obiettivi che, se realizzati, avrebbero dovuto ammodernare in modo sostanziale il Paese. La Cabina di regia fu effettivamente avviata con il decreto interministeriale del 1° marzo 2012 ed articolata in sei gruppi di lavoro abilitati a curare le tematiche specifiche dei principali target dell’Agenda digitale. Ogni gruppo di lavoro era coordinato da un referente del Ministero maggiormente coinvolto, ma vedeva la partecipazione anche di un referente per ciascuna delle altre amministrazioni:

  • infrastrutture e sicurezza, coordinato dal Capo dipartimento per le comunicazioni del MISE;
  • e-commerce, coordinato dal Capo dipartimento impresa e internazionalizzazione del MISE;
  • e-government e open data, coordinato dal Capo dipartimento della digitalizzazione della PA e dell’innovazione tecnologica della PCM;
  • informatizzazione digitale e competenze digitali coordinato dal Capo dipartimento programmazione, gestione risorse umane finanziarie e strumentali del MIUR;
  • ricerca e innovazione, coordinato dal direttore generale per la politica industriale e la competitività del MISE;
  • smart communities, coordinato dal Consigliere per la ricerca e l’innovazione del MIUR.

Al provvedimento legislativo originario ne seguirono altri due. Il primo è il decretolegge del 22 giugno 2012, n. 83 (c.d. decreto Sviluppo), istitutivo dell’Agenzia per l’Italia digitale (AgID), chiamata ad essere il braccio operativo della Presidenza del Consiglio dei ministri per l’attuazione dell’Agenda digitale e quindi a indirizzare in senso innovativo l’evoluzione digitale anche con riguardo alle competenze di cui all’articolo 117, comma 2, lettera r), della Costituzione. L’Agenzia per l’Italia digitale è subentrata nelle funzioni, nelle risorse e nei rapporti giuridici attivi e passivi degli enti DigitPA e Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione (Aginnovazione), contestualmente soppressi, nonché del Dipartimento per la digitalizzazione della Pubblica amministrazione e l’innovazione tecnologica (DDI) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, con riferimento alle funzioni in materia di sicurezza delle reti, dell’Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione (ISCOM) operante presso il Ministero dello sviluppo economico. La “ratio” era quella di creare un organismo unico, l’Agenzia per l’Italia digitale, al posto della pluralità di amministrazioni e di enti fino ad allora competenti. Al “decreto Sviluppo” seguì poi il cosiddetto “decreto Crescita 2.0” (decreto-legge n. 179 del 22 ottobre 2012, precedentemente presentato come Digitalia), che indirizzava e completava il quadro iniziale di iniziative per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana specificando le varie linee di azione, precedentemente enunciate in forma più generica (decreto-legge n. 5 del 9 febbraio 2012), ed istituendo anche il monitoraggio annuale degli obiettivi dell’Agenda. L’Agenzia per l’Italia digitale, che avrebbe dovuto rappresentare il principale motore propulsore per l’attuazione dell’Agenda stentò però nelle fasi di avvio, anche in considerazione del limitato incremento (pari a due unità) di risorse umane, nonostante l’assorbimento dei compiti delle strutture precedentemente titolari di funzioni.

Norme successive hanno prodotto ulteriori modifiche del quadro ordinamentale. Le più recenti hanno complessivamente ridisegnato l’architettura di governo riferita ai temi dell’Agenda digitale e, in particolare, a quelli dell’Agenzia, introducendo la figura del Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale, e riconducendo la vigilanza sull’Agenzia al Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero al Ministro da lui delegato. Di seguito si riportano i principali interventi legislativi del 2013.

Interventi legislativi:

1. decreto-legge n. 69 del 21 giugno 2013 (c.d. “Decreto del fare”), art. 13 “Governance dell’Agenda digitale Italiana”, comprendente le seguenti determinazioni: – sono state apportate modifiche alla struttura della Cabina di regia per l’attuazione dell’Agenda digitale; la Cabina è presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, allargata la composizione ad un sesto ministero (Politiche agricole, alimentari e forestali), e ad un Presidente di Regione ed un Sindaco designati dalla Conferenza unificata come rappresentanti delle realtà locali. Ulteriori ministeri possono essere interessati per questioni specifiche; – nell’ambito della Cabina di regia è previsto un Tavolo permanente per l’innovazione e l’Agenda digitale italiana, integrato nella cabina di regia. Organismo consultivo permanente formato da esperti pubblici e privati presieduto dal Commissario del Governo posto a capo di una Struttura di missione per l’attuazione dell’agenda digitale, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; – è stata rivista la governance apicale dell’Agenzia per l’Italia digitale, riservando i compiti di vigilanza primaria al solo Presidente del Consiglio dei ministri o ad un suo Ministro delegato; – è stata allargata la composizione del Comitato di indirizzo per l’Agenzia anche al Tavolo permanente per l’innovazione e l’agenda digitale italiana.
2. decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 28 giugno 2013: nomina di un Commissario del Governo per l’attuazione dell’Agenda digitale.
3. decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri del 10 luglio 2013, mirato a formalizzare la Struttura di missione per l’attuazione dell’agenda digitale, al fine di fornire il necessario supporto tecnico, documentale e organizzativo per l’espletamento delle attività in materia di attuazione dell’Agenda digitale (v. art. 13 del d.l. n. 69/2013), di cui sono specificati i compiti primari: – supportare il Commissario del Governo nei compiti concernenti l’attuazione dell’agenda digitale in stretto raccordo con l’Agenzia per l’Italia digitale; – fornire supporto organizzativo e tecnico alla Cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, e al Tavolo permanente per l’innovazione e l’agenda digitale italiana.
4. decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 settembre 2013, per l’istituzione di un Nucleo di supporto per la programmazione e il monitoraggio degli interventi in materia di Agenda Digitale, presso la Struttura di missione, coordinato dal responsabile della stessa, e con la possibilità di usufruire del supporto operativo della Struttura

L’Agenzia è divenuta operativa solo a gennaio 2014 (con l’approvazione dello Statuto da parte della Corte dei conti). La dotazione organica pari a 130 unità, che l’AgID ha valutato essere già sottodimensionata a fronte dei numerosi compiti istituzionali affidati, non è mai stata completata; tuttora presenta un sottodimensionamento nelle varie aree con una mancata copertura dell’80 per cento del personale dirigenziale, del 30 per cento del personale di Terza e di Seconda Area e del 50 per cento di quello di Prima Area. Il periodo 2012-2014 è quindi sostanzialmente improntato, rispetto all’obiettivo di origine europea per l’implementazione di un’Agenda digitale, su tre temi principali: – lavori preparatori volti all’approvazioni di leggi di indirizzo delle azioni con definizione di obiettivi, responsabilità, tempistiche ed anche strumenti, con focus su alcuni temi specifici, quali l’anagrafe unica nazionale, documentazione personale elettronica (fascicolo sanitario e carta d’identità, con opzione di realizzazione unificata), connettività ad alta velocità e larga diffusione; – organizzazione e riorganizzazione degli organi di governo dell’Agenda digitale in diretto rapporto con il controllo da parte del Governo e con l’istituzione dell’Agenzia per l’Italia digitale; – lavori preparatori per la definizione di un quadro strategico completo in ordine al programma di digitalizzazione. L’obiettivo principale di detto percorso, era il raggiungimento di piena operatività dell’Agenzia per l’Italia Digitale, quale punto di snodo del programma di digitalizzazione, e la predisposizione di due documenti fondamentali: la “Strategia per la crescita digitale 2014-2020” e il “Piano nazionale per la banda ultralarga”. Ulteriori cambiamenti della governance si registrano nel corso del 2014. Al Ministro per la semplificazione e la Pubblica amministrazione, il Presidente del Consiglio conferisce delega anche per l’innovazione e le nuove tecnologie, ponendolo, di fatto, come riferimento diretto sia per l’AgID che per ogni altro attore o interlocutore sul tema. Il d.lgs. n. 179 del 2016, nel modificare nuovamente il CAD, ha contemporaneamente abrogato le disposizioni concernenti la Cabina di regia, ed ha attribuito “al Presidente del Consiglio dei ministri la facoltà di nominare, per un periodo non superiore a tre anni, un Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale, che svolga funzioni di coordinamento operativo dei soggetti pubblici, anche in forma societaria, operanti nel settore delle tecnologie dell’informatica e della comunicazione e rilevanti per l’attuazione degli obiettivi di all’Agenda digitale italiana, anche in coerenza con gli obiettivi dell’Agenda digitale europea”, assicurando, altresì, lo svolgimento dei compiti per l’adempimento degli obblighi internazionali assunti in materia di innovazione tecnologica e digitale. Al Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale sono stati quindi attribuiti specifici poteri di impulso e coordinamento, nonché poteri sostitutivi per la realizzazione delle azioni, iniziative ed opere essenziali, connesse e strumentali all’attuazione dell’Agenda digitale italiana. I poteri del Commissario straordinario, coadiuvato da uno staff di esperti di materia, scelti anche al di fuori della Pubblica amministrazione, il “Team per la trasformazione digitale” sono stati disegnati con un perimetro molto ampio.

QUI IL REPORT COMPLETO.

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