Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è l’occasione per il rilancio del tessuto urbano italiano, la prima dopo decenni di austerità che hanno portato ai minimi storici il livello degli investimenti pubblici.
Gli obiettivi del piano sono, però, estremamente ambiziosi e difficili da realizzare. Il working paper dell’Università di Bologna “LE CITTÀ ITALIANE E IL PNRR” a cura dei docenti Gianfranco Viesti, Carmela Chiapperini, Emanuela Montenegro dell’Università di Bari “Aldo Moro”, si interroga sull’impatto che le riforme previste dal PNRR potranno avere sul sistema urbano italiano e sul ruolo della Pubblica Amministrazione.
LE QUATTRO CIRCOSTANZE
Secondo gli studiosi realizzare gli obiettivi del piano sarà tutt’altro che semplice. Sono quattro le circostanze che dovranno concretizzarsi da qui al 2026 e poi alla fine del decennio:
- “l’allocazione di risorse per investimenti pubblici significative ed equilibrate territorialmente, in modo da raggiungere l’intero sistema urbano del paese;
- la realizzazione dei progetti previsti entro i termini del PNRR e con una elevata qualità esecutiva;
- l’attivazione, a partire dai progetti realizzati (prevalentemente infrastrutturali) di nuovi e migliori servizi a vantaggio dei cittadini e delle imprese;
- la ricucitura dei tanti e diversificati progetti previsti dal PNRR in coerenti strategie urbane di sviluppo e la loro condivisione con la cittadinanza.”
LE CIFRE DEL PNRR
Il PNRR è il più grande piano di investimenti e rilancio economico mai predisposto dall’Unione Europea. Il Piano ha una dimensione complessiva di 235,6 miliardi di euro. “Dal lato dei finanziamenti, integra le sovvenzioni previste dal NGUE (68,9 mdi) e l’intero ammontare dei prestiti (122,6) della Recovery and Resilience Facility (RFF, il polmone finanziario del NGEU). Il Piano quindi si basa su circa 191 miliardi provenienti dal RFF. Ad essi si aggiungono 13,5 mdi del programma europeo REACT-EU (un programma ponte fra i due cicli dei Fondi Strutturali 2021-27)”. In aggiunta il Piano prevede anche il cofinanziamento, attraverso un “Fondo Complementare”, per 30 miliardi di risorse nazionali. Il 40% delle risorse del PNRR dovrà essere destinato alle regioni del Mezzogiorno.
LE 11 MISURE ANALIZZATE DALLO STUDIO
Lo studio analizza 11 misure destinate alle città italiana, per risorse che ammontano a oltre 20 miliardi di euro. Riguardano interventi di rigenerazione urbana, su reti e mezzi per il trasporto pubblico, sui porti, sugli edifici giudiziari e di edilizia residenziale pubblica. Nel dettaglio:
- Misura 1 PinQua (Programma Innovativo della Qualità̀ dell’Abitare -PinQua). Punta a ridurre il disagio abitativo e a rigenerare il tessuto socioeconomico dei centri urbani. È finanziato 2,8 miliardi di euro;
- Misura 2 Piani Urbani Integrati. L’intervento è destinato in toto alle città metropolitane, con lo scopo di migliorarne le periferie. Dispone di un totale di 2,7 miliardi di euro;
- Misura 3 e 3bis Rigenerazione urbana. Destinato a comuni con più di 15.000 abitanti, punta a ridurre le situazioni di emarginazione e degrado sociale. Sono state stanziate risorse per 3,4 miliardi di euro;
- Misura 4 Grandi attrattori culturali. È dedicato al recupero di siti culturali e complessi storici, in gran parte inseriti in contesti urbani. Può contare su complessivi 3,6 miliardi di euro;
- Misura 5 Trasporto rapido di massa. Punta a sviluppare una rete di mobilità sostenibile. Ha a disposizione un totale di 4,4 miliardi di euro;
- Misura 6 Rinnovo flotte bus. L’investimento vuole rinnovare le flotte di bus e treni verdi. Il costo totale dell’investimento è 3,639 miliardi, più 600 milioni del Fondo Complementare;
- Misura 7 Porti. Il rinnovamento delle infrastrutture portuali, la gran parte delle quali, collocate in città capoluogo, può usufruire di 3,47 miliardi. Alcuni di questi interventi sono di dimensione unitaria di grande rilevanza, come nei casi di Genova, Trieste e Napoli.
- Misura 8 Porti nelle ZES. La misura riguarda i porti urbani finanziati nell’ambito delle Zone Economiche Speciali (ZES) del Mezzogiorno. Il PNRR destina 630 milioni di euro;
- Misura 9 Progetti per Roma. I Progetti per Roma si dividono in Caput Mundi – New Generation EU per i grandi eventi turistici, con risorse pari a 500 milioni), e il Progetto Cinecittà: Sviluppo industria cinematografica, con 300 milioni;
- Misura 10 Cittadelle giudiziarie. L’intervento vuole efficientare 290.000 mq di uffici, tribunali e cittadelle giudiziarie, migliorando tecnologicamente l’erogazione dei servizi e recuperando il patrimonio storico. Ha a disposizione 411,7 milioni di euro;
- Misura 11 Edilizia residenziale pubblica. Il progetto vuole migliorare l’efficienza energetica, la resilienza e la sicurezza sismica del patrimonio residenziale pubblico. È finanziato con 2 miliardi del Fondo complementare al PNRR.
L’ALLOCAZIONE DELLE RISORSE DEL PNRR NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Nell’allocazione delle risorse emergono alcune disparità. “Nelle città metropolitane, gli investimenti sono molto più intensi nei capoluoghi che negli altri comuni; Roma, Napoli, Torino e Milano sono destinatarie di minori investimenti, misurati in pro- capite, rispetto alle altre”. Inoltre “in ben 40 capoluoghi l’intensità degli investimenti è meno della metà della media. Fra di essi, importanti realtà delle regioni più deboli, Calabria, Sicilia e Sardegna”. Oltre i due terzi delle risorse delle misure analizzate dal paper “saranno impiegate nelle 14 città metropolitane italiane, complessivamente oltre 14 miliardi. “Questo dipende dall’esistenza di interventi ad esse specificamente dedicati, dai criteri allocativi analizzati nel paragrafo precedente e dal successo delle diverse amministrazioni nei bandi”. La citta La città con la maggiore intensità di investimento è Genova, per via degli interventi destinati al porto. Per la stessa ragione Reggio Calabria, ha un’intensità di investimento superiore alla media. Alle città del Sud è destinato il 38% del totale degli investimenti allocati fra le città, con grandi differenze fra misura e misura a seconda dei criteri utilizzati: ma essi tendono a concentrarsi solo in alcune di esse.
LE CENERENTOLE DEGLI INVESTIMENTI: BOLZANO, FOGGIA E PRATO
Sono quaranta le città italiane destinatarie di interventi per un importo pro-capite inferiore alla metà della media dei capoluoghi. Sono distribuite fra Nord, Centro e Sud ma è nel Mezzogiorno che risultano penalizzate città importanti come Teramo e Pescara, Foggia, Barletta, Lecce, Cosenza, Crotone e Catanzaro, Agrigento, Caltanissetta, Ragusa e Siracusa. Singolare è il caso di Foggia dove, in base alle misure analizzate dallo studio, saranno realizzati interventi per 15 milioni di euro “una cifra inferiore a quella destinata al piccolissimo comune di Accadia, nella sua provincia, selezionato nel bando “borghi” e che disporrà di 20 milioni”.
PNRR E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IL RUOLO DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI
Il PNRR è, in fin dei conti, un piano di investimenti pubblici “declinati lungo linee settoriali nelle diverse misure”, che mette al centro il ruolo della Pubblica Amministrazione. Nel nostro Paese gli investimenti pubblici sono realizzati sia da grandi imprese “facenti parte del cosiddetto “settore pubblico allargato” nazionale” come le Ferrovie, Terna, Infratel e locale come le municipalizzate, sia dalle amministrazioni pubbliche. “Nel 2021 su un totale di investimenti pubblici pari a 24 miliardi – si legge nello studio -, circa la metà è stato realizzato dai comuni”. Per questo all’interno del PNRR giocano un ruolo fondamentale la Pubblica Amministrazione locale.
LA CONTRAZIONE DEL PERSONALE DEL PUBBLICO IMPIEGO
Negli ultimi 20 anni c’è stata una fortissima contrazione del personale dei comuni, e delle amministrazioni locali nel loro insieme. Nel 2019 gli occupati totali “erano poco meno di 445.000 a fronte dei quasi 579.000 del 2010” e secondo “recenti ricostruzioni della Banca d’Italia, fra il 2008 e il 2019 il personale degli enti territoriali delle regioni a statuto ordinario si è ridotto da 94 a 72 addetti per diecimila abitanti (-23%) al Centro-Nord e da 95 a 64 addetti (-33%, ma con riduzioni ancora maggiori in Campania) nel Mezzogiorno”. Più forte è stata la contrazione nelle maggiori città. “Al Sud, nei comuni con più di 250.00 abitanti si è scesi da 120 a 66 dipendenti per diecimila abitanti, con un crollo del 45%; nei comuni con più di 250.000 abitanti delle regioni a statuto speciale si è passati da 148 a 101, con una riduzione del 32%. Anche nei comuni con più di 250.000 abitanti al Nord, c’è stata una riduzione, anche se meno drammatica, e si è passati da 89 a 67 (-25%). Anche nei comuni medi (60.000 – 250.000 abitanti) le tendenze sono state ad una sensibile riduzione, ancora una volta Più forti in quelli delle regioni a statuto ordinario del Sud”.
LA QUALITÀ DELLE RISORSE UMANE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Lo studio dell’Università di Bologna è preoccupato per la realizzazione dei progetti del PNRR per il quale rischiano di mancare, nella PA, le professionalità adeguate. “Preoccupano le effettive capacità dei comuni italiani di realizzare, nei tempi previsti e con qualità, tutti questi investimenti, alla luce della circostanza che le amministrazioni sono molto impoverite di personale e di competenze tecniche”. Il quadro è ancora più preoccupante nelle città del Sud. “Il Piano non ha purtroppo previsto interventi strutturali per il loro potenziamento; sono in corso diverse opportune iniziative, definite successivamente, in questo senso ma esse appaiono ancora insufficiente. L’effetto più importante del PNRR si dispiegherà dopo che questi investimenti saranno realizzati, e da essi si genereranno nuovi e migliori servizi per i cittadini e le imprese: ma questo dipenderà tanto dalle dotazioni finanziarie di spesa corrente delle amministrazioni (al momento ignote), quanto dalla loro capacità di raccordare gli interventi in coerenti strategie urbane, partecipate dai cittadini”.
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