L’introduzione del “freno di emergenza”, che è servita a superare i contrasti in tema di gestione del Recovery Fund, non costituisce un’assoluta novità. Di questo meccanismo già si avvale il Trattato di Maastricht per gettare una sorte di ponte fra decisioni del Consiglio all’unanimità e a maggioranza qualificata. Può essere dunque utile raffrontare la disciplina del freno di emergenza così come delineata nelle Conclusioni del recente Consiglio europeo, con quella già in essere nel diritto dell’Unione.
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (Tfue) prevede l’intervento del freno di emergenza in tre casi: misure per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale per lavoratori migranti (art. 48); cooperazione giudiziaria in materia penale (art. 82); adozione di norme comuni con riguardo a certi reati di particolare gravità (art. 83). In questi casi un membro del Consiglio dell’Ue, se ritiene che la normativa in discussione violi principi fondamentali del suo diritto interno, può chiedere che la questione venga rimessa al Consiglio europeo, il summit dei capi di Stato e di governo. A seguito della richiesta, la procedura legislativa è solo sospesa se nei quattro meai successivi il Vertice concorda di rinviare il progetto al Consiglio; la procedura è invece definitivamente interrotta se, entro il medesimo termine, il Consiglio non si pronuncia o chiede alla Commissione di presentare un nuovo progetto (è esplicito in questo senso l’art. 48, ma lo si desume anche dagli articoli 82 e 83) .
Da questa disciplina risulta che il freno di emergenza riguarda procedure legislative; se attivato, blocca una decisione del Consiglio; il blocco è rimosso solo nel caso di disco verde del Consiglio europeo, da adottarsi con la abituale regola del consenso; diversamente, il blocco diventa definitivo. In tal modo, attraverso il meccanismo del rinvio al Consiglio europeo, ogni Stato membro può esercitare un suo diritto di veto all’adozione di normative europee in talune materie. Peraltro, si tratta di materie che prima del Trattato di Maastricht erano soggette al voto unanime del Consiglio, e che ora possono essere decise a maggioranza qualificata. La presenza del freno è servita dunque a degradare a eccezione (a tutela di fondamentali principi di diritto interno) quella che prima rappresentava invece la regola.
Veniamo ora al freno di emergenza con riguardo al Recovery Fund. Il funzionamento del Recovery Fund comporta due momenti decisionali in sede europea: il primo concerne l’approvazione dei piani di ripresa presentati dagli Stati membri; il secondo, la concreta erogazione dei finanziamenti da essi richiesti per l’attuazione dei vari progetti. I piani sono approvati dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione; sulle singole erogazioni decide la Commissione, sentito il parere del Comitato economico e finanziario (un organo ausiliario del Consiglio, con funzioni consultive).
È solo con riguardo a questa seconda fase che entra in gioco il freno di emergenza. Se uno o più Stati membri ritengono “che vi siano gravi scostamenti dal soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali” del progetto, in via eccezionale possono chiedere che la questione sia rimessa al Consiglio europeo, che ne deve discutere nella sua riunione immediatamente successiva. La Commissione deve astenersi da qualsiasi decisione sulle erogazioni richieste fino a che il Consiglio europeo non abbia discusso sulla questione “in maniera esaustiva”. Nulla si dice circa gli esiti e gli effetti di tale discussione. Si precisa solo che, di norma, il processo decisionale sulla richiesta di erogazioni dovrà esaurirsi entro tre mesi dalla consultazione del Comitato Economico e Sociale da parte della Commissione e che sarà conforme a quanto stabilito negli articoli 17 Tue e 317 Tfue.
Come si vede, la circostanza comune a questa disciplina del freno di emergenza e a quella già in essere nei Trattati è che il rinvio al Consiglio europeo consente una eccezionale interferenza di singoli Stati membri sul normale svolgimento di processi decisionali dell’Unione. Le due discipline sono per il resto diverse (almeno sul piano giuridico formale). Nel caso del Recovery Fund, il freno incide su una procedura amministrativa e non legislativa come negli altri casi; è posto a tutela di un interesse finanziario che riguarda immediatamente l’Unione e solo indirettamente i singoli Stati membri; inoltre, ed è questo il punto di maggiore rilievo, il rinvio al Consiglio europeo produce effetti molto diversi. Nel caso del Recovery Fund può solo ritardare, ma non bloccare definitivamente la decisione dell’organo competente. La competenza della Commissione sulla gestione delle risorse dell’Unione rimane inalterata, come confermato dal richiamo agli articoli 17 TUE e 317 TFUE.
Indubbiamente, quello che si legge nelle Conclusioni andrà meglio chiarito nelle normative di attuazione del Recovery Fund. Sarà opportuno precisare che cosa si intende per soddisfacente avanzamento di un progetto e per gravi scostamenti dai target prefissati; quali siano le modalità della consultazione del Comitato economico e sociale e dei pareri da esso espressi; quanto a lungo si debba attendere l’esame del Consiglio europeo; infine, se e quale riscontro la Commissione debba dare alle sue valutazioni. I pareri del Comitato tecnico e del Consiglio europeo sono certo autorevoli e la Commissione non potrà non tenerne debito conto, specie nel caso di pareri negativi o comunque discordi. Essi però non condizionano giuridicamente la Commissione, che resta libera di decidere sull’erogazione richiesta.
Nei primi commenti sul funzionamento del Recovery Fund si parla talora di super-freno di emergenza. Non mi pare che l’espressione sia giustificata: per le ragioni sopra illustrate il meccanismo ha un effetto frenante minore rispetto ai casi precedenti. E non determina uno spostamento verso l’asse intergovernativo della gestione del Recovery Fund, che resta governata secondo il modello comunitario: i piani di ripresa degli Stati sono approvati dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione; le erogazioni dei fondi sono decise dalla Commissione, sotto il controllo politico del Parlamento europeo e quello legale della Corte di giustizia. Tutto dipende però dall’autorevolezza della Commissione e dall’efficacia dei controlli del Parlamento e della Corte
Articolo pubblicato su affarinternazionali.it
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