Pubblica amministrazione, che cosa prevede la riforma Bongiorno

‘’Provaci ancora, Giulia’’.  Nel corso  delle ultime legislature i governi hanno promosso – tramite legge delega e successivi decreti delegati – interventi di ampia portata  in materia di pubblica amministrazione e pubblico impiego, riaprendo ogni volta i medesimi problemi senza che fosse chiarita la necessità di apportare modifiche e di quale tipo – peraltro in un breve arco temporale – della precedente disciplina. La  procedura legislativa adottata in tutti i casi – pur riconoscendo che l’uso della funzione delegata è la più idonea per affrontare materie complesse – richiede tempi adeguati per essere operativa.

È pertanto difficilmente confutabile  la sensazione che sia più comodo fare l’ennesima riforma organica piuttosto che applicare e fare applicare le norme esistenti e limitarsi a novellare quelle che hanno presentato dei problemi (per esempio, l’adozione di misure urgenti in tema di concorsi e mobilità per affrontare le gravi carenze negli organici pubblici che saranno determinate dalle norme in materia di pensioni cui al decreto n.5 del 2019. Nella XVI legislatura fu la volta della riforma Brunetta che sollevò molte polemiche immeritate e che fu condotta in porto dall’allora ministro della funzione pubblica in termini ristretti nel varo dei decreti delegati.

Tuttavia, la legge Brunetta finì su di un binario morto in seguito al lungo blocco dei contratti del pubblico impiego, per ragioni molto semplice e comprensibili, essendo i contratti la sede in cui dovevano essere applicate le nuove misure. Nella XVII legislatura anche Marianna Madia  volle provare il brivido di intestarsi una riforma (ammesso e non concesso che ve ne fosse il bisogno), scontrandosi però con alcuni settori interni all’amministrazione  che ne hanno ritardato l’applicazione, tanto che il conclamato apporto innovativo non si è ancora potuto monitorare. Ma il 4 marzo del 2018 è successo un patatrac elettorale. Il governo del cambiamento avrebbe mai potuto non proporsi di riformare la pubblica amministrazione?

Così, la Commissione del Lavoro del Senato ha avviato l’esame del ddl Bongiorno (AS 1122) che ha messo in campo, in sei articoli,  un imponente numero di deleghe finalizzate a  cambiare di nuovo tutto. Ovviamente, una nuova maggioranza e un nuovo governo sono legittimati a portare avanti le proprie istanze. Ma occorre pure tener conto dell’esigenza di dare continuità all’azione amministrativa e di non destabilizzare continuamente la pubblica amministrazione. Altrimenti si corre – a propria insaputa? – il rischio che tutto cambi perché nulla cambi. Ciò, non tanto per i contenuti che i singoli governi vogliono includere nelle leggi, quanto piuttosto perché il perenne rincorrersi di leggi delega non attuate ed archiviate per passare ad altro, finisce per lasciare tutto immutato in attesa di un nuovo corso annunciato ma ogni volta rimasto sulla carta, ad ingrandire di pandette intere biblioteche..

Che dire del ddl Bongiorno? I termini delle deleghe sono troppo ampi (fino a diciotto mesi dalla data di approvazione della legge); considerando, allora, che la proposta di legge deve essere approvata dal Senato e mandata alla Camera, che probabilmente la modificherà e renderà necessaria una ulteriore lettura al Senato, si rischia di finire la legislatura e non riuscire a chiudere i testi dei decreti delegati. E comunque è del tutto plausibile che, ancora una volta, il Parlamento finirà per consegnare alla nuova Legislatura un apparato di norme ‘’nuovo di zecca’’ del quale non è stato possibile apprezzare i contenuti o individuare i difetti. Nel frattempo, la ‘’macchina’’ amministrativa considererà superate le norme vigenti  e si metterà ad attendere ‘’l’ora X’’.

Il provvedimento si concentra su cinque temi principali: accesso al pubblico impiego e concorsi; valutazione; riforma della dirigenza; mobilità del personale; relazioni sindacali e rapporto tra legge e contratto. Su questi temi, sono di seguito esposte talune considerazioni di carattere generale..

Accesso al pubblico impiego e concorsi:

• Non esistono criteri di delega definiti né è agevole comprendere quali obiettivi si intendono perseguire.
• In particolare, mancano idee sul “profilo” di dipendente pubblico che si intende reclutare. Non sembrano esservi novità sostanziali – se non enumerazioni di puro principio – su sviluppo delle competenze digitali, motivazione dei dipendenti, orientamento al risultato, predisposizione delle attività al servizio dei cittadini.
• E’ dubbia l’utilità della delega, se si tiene conto del fatto che il Governo Gentiloni ha emanato due direttive alle amministrazioni pubbliche (concordate con il sistema delle autonomie), previste dalla riforma Madia, che dettano i criteri generali in materia di fabbisogni delle PA e concorsi pubblici; le direttive stanno funzionando e hanno introdotto innovazioni incisive.
• Un aspetto importante riguarda la tutela della disabilità con un richiamo all’articolo 27 della Convenzione ONU del 2006 sui diritti delle persone disabili

Valutazione:

• La delega è ambiziosa. È scritta sicuramente in modo molto più dettagliato rispetto ai precedenti articoli. Ci sono elementi di interesse finalizzati al miglioramento delle performance.
• Il limite principale risiede, però, nella tendenza all’accentramento dei processi e all’irrigidimento delle soluzioni organizzative. Anche in questo caso, come per il “Nucleo della concretezza” dell’altro provvedimento di iniziativa del Ministro Giulia Bongiorno, si fa strada l’idea di un processo che viene “unificato” e cristallizzato in un modello universale valido per tutte le PA e, in qualche modo, guidato dall’alto. Il riferimento è, in particolare, all’istituzione di un Sistema nazionale di valutazione delle performance coordinato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, che svolge o compiti già attribuiti o compiti aggiuntivi che rischiano di creare sovrapposizioni, duplicazioni, inutili rigidità.

Dirigenza:

• Qui siamo al punto più delicato. Come noto, sul tema del riordino della dirigenza, la riforma Madia aveva introdotto taluni elementi di innovazione: niente più fasce con dirigenti di serie A e serie B; niente ruoli separati per amministrazioni con un dirigente la cui vita lavorativa nasce e finisce all’interno della stessa amministrazione; solo tre ruoli (PA centrale, locale e regionale) largamente permeabili tra di loro; più libertà nello scegliere, all’interno dei ruoli, a chi attribuire incarichi di vertice, incarichi a tempo intervallati da rinnovi con concorsi ad evidenza pubblica. L’idea di base era quella di creare un “mercato” della dirigenza pubblica dove si potessero scegliere di volta in volta i soggetti più adatti a specifici ruoli. Il compito di garantire il corretto funzionamento del sistema era attribuito a tre commissioni indipendenti, che dovevano assicurare la neutralità delle scelte.
• È noto che il decreto legislativo è stato bloccato dalla Corte Costituzionale, non tanto per problemi di merito, ma a causa di un coinvolgimento delle regioni, ritenuto insufficiente. È altrettanto noto che buona parte dei dirigenti non fosse contenta di questa impostazione, temendo una subordinazione eccessiva alla politica e una diminuzione del loro ruolo, del loro status e, anche, dei loro diritti acquisiti.
• Tutto ciò premesso, viene da porsi la classica domanda: è utile gettare anche il bambino insieme all’acqua sporca del bagno? La direzione che prende il ddl delega in esame si muove in senso opposto. Anzitutto, i ruoli dei dirigenti rimangono di pertinenza di ciascuna amministrazione: il che rende problematico l’impegno per creare vera mobilità nella dirigenza pubblica e porta con sé anche la conseguenza di confermare le differenze retributive che già oggi contraddistinguono la dirigenza stessa. La delega conferma anche le due fasce di dirigenza attualmente esistenti, che non dipendono dall’incarico ma che sono, per i dirigenti di prima fascia, uno status acquisito. Infine, la delega si preoccupa di assicurare un percorso preferenziale per chi è già nell’amministrazione, attraverso concorsi riservati, limitando sempre più l’accesso alla dirigenza di risorse esterne all’amministrazione e privandola così dell’apporto di quelle professionalità  che, venendo da altre esperienze, potrebbero portare nuovo know how  nelle nostre PA. Può essere altresì utile – come hanno proposte nei loro pareri – le Regioni e gli EELL promuovere e semplificare la mobilità tra amministrazioni pubbliche e settori privati anche con ampliamenti dell’aspettativa fruibile dai dirigenti pubblici per assumere incarichi nel settore privato.
• Occorre evitare il ripristino di una classe di dirigenti pubblici stabili, preservati dal rischio, protetti nei ruoli delle singole amministrazioni di appartenenza, sicuri che – una volta conquistato un ruolo – lo potranno conservare per sempre. Certo, nella Pa è necessario dotarsi di elementi di stabilità, ma non a scapito dell’innovazione.

Mobilità:

• La delega è utile. Le norme vigenti sulla mobilità sono poco chiare e spesso frutto di interpretazioni anche significativamente differenti tra di loro. L’esercizio di questa delega può essere dare chiarezza alla materia.
• nell’ambito delle procedure di mobilità, viene opportunamente prevista l’attribuzione di un titolo di preferenza ai soggetti beneficiari delle agevolazioni previste dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104, o da altre disposizioni a tutela dei lavoratori con disabilità, al caregiver familiare di cui all’articolo 1, comma 255, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, nonché ai dipendenti con figli di età inferiore ai tre anni.

Rapporto tra legge e contratto:

Sul rapporto di lavoro pubblico, la relativa delega ripropone nuovamente la questione dell’inderogabilità della legge da parte del contratto, andando a riaprire una problematica che era stata, invece, brillantemente risolta con l’accordo Governo-Sindacati del novembre 2016, che aveva fissato i paletti del rapporto tra legge e contratto, poi trasposti nel decreto legislativo n. 75 del 2017. Questo intervento interviene pertanto su una materia che aveva trovato in realtà una soluzione di comune soddisfazione per le parti.  L’intervento rischia di destabilizzare la struttura contrattuale che demanda al CCNL il compito di definire i soggetti, le materie, le procedure, gli ambiti della contrattazione integrativa. Inoltre, i CCNL 2016/2018 sono interamente governati dalle regole appena introdotte e una ridefinizione dei confini tra legge e contratto collettivo condurrebbe – a meno di non prevedere apposite soluzioni di transizione, comunque laboriose e complicate –  a ipotesi di nullità sopravvenuta delle norme contrattuali che confonderebbero il quadro di riferimento per la loro gestione.