L’adozione dell’euro da parte della Bulgaria dal 1° gennaio 2026 è un caso paradigmatico per la comprensione della struttura giuridica dell’Unione economica e monetaria (UEM). Non è un evento politico discrezionale, né un ampliamento “simbolico”: è l’applicazione necessaria di un meccanismo normativo il quale, entro il perimetro del diritto primario dell’Unione Europea, costituisce un percorso predefinito, se non potenzialmente irreversibile.
L’ingresso bulgaro consente infatti di osservare da vicino tre elementi centrali dell’UEM:
1. la natura vincolata dell’euro come esito del diritto UE;
2. la funzione giuridica della deroga e dell’opt-out;
3. il ruolo strutturale dell’ERM II come fase di pre-integrazione monetaria.
In primo luogo, la definizione contenuta nell’art. 3, par. 4 TUE — “l’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro” — non è una clausola programmatica, bensì una norma sovranazionale imperativa. Essa decide che l’UEM non crea un’area valutaria plurale; al contrario, essa tende alla realizzazione di un sistema a moneta unica. Da qui si desume un corollario fondamentale: la moneta unica non è un’opzione politica degli Stati membri, è invece l’esito necessario del fisiologico processo di integrazione europea.
Gli Stati entrati nell’UE dopo il 2004 — tra cui la Bulgaria — non dispongono della clausola c.d. opt-out. Sono Stati “con deroga” ai sensi dell’art. 139 TFUE, poiché non adottano ancora l’euro, ma non perché possano rifiutarlo, quanto piuttosto perché non soddisfano i criteri macroeconomici di convergenza.
La deroga è una sospensiva, non un’esenzione: è destinata a cessare automaticamente qualora i requisiti siano rispettati.
In particolare, l’art. 140 TFUE definisce un procedimento rigidamente strutturato:
• valutazione della convergenza da parte di Commissione e BCE;
• consultazione del Parlamento europeo;
• decisione del Consiglio dell’Unione Europea;
• abrogazione della deroga;
• fissazione del tasso di conversione.
Non esiste valutazione di opportunità politica; non sussiste margine negoziale, né alcuno spazio per rinvii arbitrari. L’ingresso bulgaro è quindi l’applicazione lineare di un meccanismo giuridico, non un atto politico contingente.
Di converso, la deroga prevista dall’art. 139 TFUE è un istituto peculiare:
• non è permanente;
• non è negoziabile;
• non è revocabile unilateralmente;
• non è un opt-out.
Tale regime giuridico derogatorio comporta le seguenti limitazioni:
• esclusione dal Consiglio direttivo della BCE;
• esclusione dall’Eurogruppo;
• esclusione dalla politica monetaria unica;
• esclusione dal MES;
• partecipazione “differenziale” all’Unione bancaria;
• accesso limitato ai programmi BCE.
L’ingresso nell’euro, perciò, rimuove integralmente tali ‘pesi’ giuridici. Ma quale iter porta all’ingresso nell’euro? ‘ERM’ significa “Exchange Rate Mechanism”, ossia “Meccanismo di cambio”. L’ERM II è la seconda versione del dispositivo, impiegata già dall’1 gennaio 1999. Esso struttura un sistema di cambio a banda controllata tra l’euro e le valute nazionali degli Stati prossimi ad aderire all’euro.
L’ERM II presenta una caratteristica unica nel diritto dell’UEM:
• l’ingresso è volontario;
• l’uscita è possibile solo adottando l’euro.
È un processo che uno Stato può evitare: tuttavia, una volta accettato, esso conduce necessariamente alla moneta unica. Più in dettaglio, il Protocollo n. 13 del TFUE stabilisce in estrema sintesi che uno Stato deve:
• partecipare all’ERM II per almeno due anni;
• senza apprezzabili squilibri finanziari;
• senza svalutare la propria moneta rispetto all’euro.
L’ERM II serve quindi a verificare:
• la stabilità del tasso di cambio;
• la disciplina amministrativo-contabile;
• la capacità strutturale dello Stato di integrarsi nella politica monetaria unica.
Si tratta di un test di pre-integrazione economica, non una mera cognizione di capacità monetaria.
La Bulgaria, entrando nell’ERM II nel 2020, ha accettato questa traiettoria. L’ERM II può essere descritto difatti come una “sala d’attesa” dell’euro: una definizione intuitiva, ancorché riduttiva. Invero, esso è un istituto giuridico autonomo, con una funzione sistemica nell’architettura dell’UEM.
Si consideri, all’opposto, il ‘caso Svezia’. Questo Paese è formalmente tenuto ad adottare l’euro e, come ricordato poc’anzi, non può esercitare ‘opt-out’. È uno Stato con deroga, esattamente come la Bulgaria prima del 2026, eppure non adotta l’euro. Com’è possibile? La Svezia evita l’obbligo non entrando nell’ERM II, che è volontario. Poiché la partecipazione all’ERM II è un requisito giuridico per l’adozione dell’euro, essa può rinviare sine die l’ingresso nella moneta unica senza violare formalmente i Trattati. È una lacuna strutturale dell’UEM: l’obbligo esiste, però manca un meccanismo per imporre l’ingresso nell’ERM II.
In conclusione, l’entrata della Bulgaria nell’euro è un allargamento che rafforza la coerenza giuridica dell’UEM. Ciò in quanto:
• non modifica i fondamentali macroeconomici dell’Eurozona;
• ma rafforza la coerenza giuridica dell’UEM;
• riduce il numero degli Stati con deroga;
• amplia l’Unione bancaria;
• consolida la governance dell’euro;
• conferma la logica del diritto primario: l’euro non è un’opzione, è un destino.
Chiediamoci, comunque, quali ipotetici effetti macroeconomici sull’UE e sull’Eurozona può sortire l’ingresso della Bulgaria nell’euro. Codesta sistemica non può essere pienamente compresa senza afferrare che l’UEM non è solo una costruzione giuridica; essa è assimilabile ad un sistema macroeconomico integrato in grado di modificare incentivi, vincoli e comportamenti degli Stati membri.
Gli effetti possono perciò essere distinti in tre livelli:
1. effetti macroeconomici dell’UE nel suo complesso;
2. effetti macroeconomici dell’Eurozona come area valutaria;
3. effetti macroeconomici dell’ingresso di nuovi Stati nell’euro.
Primo. L’appartenenza all’UE produce reazioni macroeconomiche che precedono e condizionano l’ingresso nell’euro.
L’integrazione nel mercato unico, nello specifico:
• riduce barriere tariffarie e non tariffarie;
• aumenta la concorrenza intra e inter statale;
• incentiva investimenti diretti esteri, soprattutto da altri Stati della UE;
• favorisce economie di scala.
L’effetto macroeconomico principale è un aumento della produttività totale dei fattori (TFP), soprattutto nei settori esposti alla concorrenza intra-UE.
Secondo. Convergenza nominale e disciplina fiscale. Il quadro normativo dell’UE (Patto di stabilità, sorveglianza multilaterale, procedura per disavanzi eccessivi) induce:
• riduzione programmatica dei deficit;
• stabilizzazione del debito;
• maggiore prevedibilità fiscale.
È un effetto di disciplina macroeconomica che precede l’euro. Terzo. Integrazione finanziaria. La libera circolazione dei capitali comporta:
• incremento della “profondità” dei mercati finanziari;
• riduzione del costo del capitale;
• facilitazione della diversificazione dei rischi.
L’effetto netto è una maggiore efficienza allocativa.
Descriviamo, ora, i possibili effetti macroeconomici sull’Eurozona. L’adozione di una moneta unica elimina o riduce fortemente:
• volatilità valutaria;
• costi di copertura;
• incertezza nei contratti transfrontalieri.
Ciò fa sì che aumenti:
• commercio intra-eurozona;
• investimenti diretti;
• integrazione delle catene del valore;
• accesso al MES e agli altri strumenti BCE.
Tuttavia, gli Stati che rinunciano alla politica monetaria nazionale, devono essere capaci di sostenere il “prezzo economico” di:
• maggiore stabilità dei prezzi;
• minore volatilità dei tassi di interesse;
• riduzione del premio per il rischio sovrano;
• maggiore difficoltà ad assorbire shock asimmetrici;
• maggiore importanza della flessibilità del mercato del lavoro;
• maggiore rilevanza della mobilità dei capitali.
L’assenza di politica monetaria autonoma rende la politica fiscale nazionale al contempo più rilevante e più vincolata. Dunque, gli Stati dell’Eurozona devono:
• mantenere deficit e debito entro limiti predefiniti;
• calmierare politiche economiche procicliche;
• coordinarsi con gli altri Paesi membri.
A fronte di questa gestione prudenziale dell’amministrazione finanziaria pubblica, l’adozione dell’euro quale moneta unica favorisce:
• l’unificazione dei mercati obbligazionari;
• la riduzione dei costi di finanziamento;
• una maggiore mobilità dei capitali.
L’effetto netto è pertanto un aumento della capacità finanziaria complessiva dell’area.
Infine, è lecito chiedersi: sugli Stati digià ‘pleno iure’, quali conseguenze economiche può avere l’ingresso di un nuovo Stato nell’euro? L’adesione produce verosimilmente effetti macroeconomici asimmetrici: limitati sull’Eurozona, significativi sullo Stato entrante. Analizziamoli separatamente. Poiché le economie entranti sono generalmente ‘piccole’, l’impatto contingente su inflazione aggregata, crescita economica, tassi di interesse e politica monetaria, è statisticamente trascurabile sugli Stati già appartenenti alla zona euro.
Gli effetti positivi sono invece, come prima accennato, strutturali:
• aumento dell’integrazione finanziaria;
• riduzione della frammentazione normativa;
• ampliamento dell’Unione bancaria;
• maggiore stabilità nei flussi commerciali.
Abbandonando ora la prospettiva meramente economico-politica e spostandosi, da ultimo, sul versante antropologico-culturale, si può affermare che ogni moneta esiste perché una comunità la riconosce come tale. La sua efficacia dipende da tre elementi: fiducia (che sia accettata domani come oggi), aspettativa (che mantenga il valore nel tempo), legittimazione (che sia sostenuta da un’autorità riconosciuta). L’euro sostituisce il lev bulgaro, allora, non solo come mezzo di pagamento, quanto piuttosto quale orizzonte di fiducia collettiva. La popolazione bulgara trasferisce parte della propria fiducia economica dalla Banca centrale nazionale alla BCE, e parte della propria legittimazione politica dallo Stato nazionale all’Unione Europea. È una dinamica di ridefinizione dell’autorità monetaria, che tuttavia modifica la percezione medesima dello Stato. Questo poiché le monete non rappresentano unicamente degli strumenti economici: essi sono anzitutto un segno storico-politico.
L’euro, con le sue iconografie neutre e pan-europee, suscita appartenenza sovranazionale. Il lev, con i propri riferimenti storici e culturali, era invece circoscritto e trattenuto entro l’identità nazionale bulgara. Il passaggio all’euro implica, da un lato, una de-nazionalizzazione del simbolo monetario; dall’altro, una ri-territorializzazione della personalità psicologico-economica su scala europea. Per molti cittadini il fenomeno potrà stimolare una percezione di integrazione identitaria; per altri, di converso, potrà evocare un senso di perdita e smarrimento. La moneta, non si dimentichi, è anzitutto una “tecnologia del comportamento” condivisa da un gruppo più o meno ampio di persone. Essa funge primariamente da fulcro della memoria collettiva: un archivio simbolico contenente storie, eroi, miti, identità consolidate. L’integrazione monetaria della Bulgaria si inserisce oggi in una narrazione europea comune; così come accadde anche all’Italia, sarà perciò inevitabile l’accettazione di discontinuità mitologico-economica da parte della classe dirigente nazionale, nonché la rinuncia a tentazioni nostalgiche.
