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Vi spiego le 4 incognite sul Recovery Fund. Analisi di Nelli Feroci

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E’ giunta l’ora di iniziare a interrogarci su cosa aspettarci dal Recovery Fund, magari avanzando proposte credibili e articolate. Analisi di Ferdinando Nelli Feroci, ambasciatore e presidente dell’Istituto Affari Internazionali, pubblicata sul sito Iai

Mentre su Sure, Bei e anche, per molti aspetti anche sul Mes riveduto e corretto, si conoscono i dettagli, sul fondo per la ricostruzione (Recovery Fund), a parte la decisione di principio, tutto il resto (e non è poco!) resta da definire.

La prima incognita riguarda il volume complessivo di risorse che il fondo dovrebbe riuscire a mobilitare. In proposito sono circolate varie ipotesi sulla cui congruità appare difficile pronunciarsi. Non esiste in effetti ancora un consenso sull’ammontare ottimale di risorse di cui dovrebbe disporre. Ma le cifre che circolano lasciano immaginare che, quale sia la natura dell’istituendo fondo, esso dovrà operare soprattutto sulla base di una adeguata leva. Il piano Juncker, fatte le debite proporzioni, potrebbe costituire un buon precedente.

La seconda incognita riguarda la questione degli strumenti del fondo: prestiti o erogazioni a fondo perduto. Da varie fonti (tra le altre, la proposta del governo spagnolo) si è sottolineata la necessità che il fondo intervenga con “doni”, data l’eccezionalità delle circostanze e la necessità di non aggravare la situazione debitoria dei Paesi beneficiari. Difficile però che questa opzione passi per la prevedibile resistenza dei Paesi “frugali”. E forse anche per il precedente, non sempre brillante, di come vengono utilizzati, in certi Paesi, quei fondi strutturali, che sono il tipico esempio di “erogazioni a fondo perduto” della Ue.

Se poi, come sembra plausibile, si dovesse far ricorso, come base giuridica, all’articolo 122 del Trattato sul funzionamento dell’Ue, occorre ricordare che questo articolo prevede la possibilità di fornire, in situazioni di emergenza, “assistenza finanziaria” a Paesi che lo richiedano: una formula che sembra ipotizzare crediti, sia pure a condizioni molto agevolate, piuttosto che doni. L’Efsm, l’immediato predecessore del Mes, creato nel 2011 con il ricorso all’articolo 122, utilizzava crediti agevolati. E anche per il Sure (da creare sempre con ricorso all’articolo 122), la Commissione ha ipotizzato l’utilizzo di crediti.

La terza incognita riguarda le modalità di erogazione degli interventi del fondo. E in questo caso l’alternativa è fra finanziamenti per programmi e progetti comuni, definiti in sede europea (e monitorati in sede europea), o interventi a sostegno di programmi di singoli Stati membri. In questa seconda ipotesi, che sembrerebbe la più verosimile, e forse la più auspicabile date le esigenze dei Paesi che ne beneficerebbero, si porrebbe la questione dei criteri di distribuzione delle risorse del Fondo fra singoli Stati membri. E comunque, anche nella ipotesi di interventi di sostegno a singoli Stati membri, appare inevitabile immaginare un collegamento con una qualche strategia comune decisa a livello europeo e soprattutto una qualche forma di controllo/monitoraggio sull’utilizzo delle risorse del fondo. Inevitabile in altre parole il ricorso a una qualche forma di condizionalità.

La quarta incognita è la questione del collegamento con il bilancio dell’Ue. La Commissione ha evocato, in varie forme e occasioni, la necessità di collegare il fondo per la ricostruzione al bilancio Ue per l’anno 2020, e al futuro quadro finanziario pluriennale, segnalando la necessità di un aumento molto sostanzioso, ancorché temporaneo. dei tetti di spesa del bilancio della Ue (secondo talune fonti fino al 2% del Pil dell’Unione).

A parte le prime caute aperture della cancelliera Angela Merkel, su questa ipotesi non si sono ancora registrate reazioni. Ma va ricordato che sul Quadro finanziario pluriennale, solo nel febbraio scorso, ci si era bloccati per la mancanza di intesa su un incremento di uno a due decimali sopra l’1%. Forse il Covid-19 farà il miracolo.

Trovare un accordo su un aumento del bilancio Ue non sarà però un’operazione semplice, perché è necessaria l’unanimità, e soprattutto è necessario superare le prevedibili resistenze dei cosiddetti contribuenti netti (che vedrebbero aggravarsi considerevolmente il loro saldo netto).

L’aumento del bilancio Ue lascerebbe comunque impregiudicata la questione, per certi aspetti più rilevante, di come utilizzare queste risorse addizionali. L’ipotesi più verosimile sembrerebbe quella di creare uno strumento (uno “special purpose vehicle” – Spv?) che raccolga finanziamenti sui mercati finanziari emettendo titoli supportati da garanzie fornite dallo stesso bilancio Ue, e poi a sua volta faccia prestiti agli Stati membri. Conoscendo le resistenze di alcuni Paesi sulla questione dei titoli comuni di debito, la sfida per la Commissione sarà quella di presentare una proposta “creativa” sul finanziamento del Fondo, che eviti di suscitare reazioni negative pregiudiziali.

La quinta incognita sul Recovery Fund riguarda infine la questione dei tempi di entrata in vigore di questo fondo. Trovare una intesa su tutti gli aspetti del funzionamento di questo nuovo strumento, anche nella migliore delle ipotesi, richiederà mesi. Difficile quindi che il fondo possa essere operativo prima dell’inizio dell’anno prossimo. Nel frattempo gli Stati membri dovranno fare affidamento soprattutto su strumenti e risorse nazionali, oltre agli strumenti comuni già concordati. Sarà però necessario che gli Stati membri si attrezzino per tempo per definire programmi e progetti per la ricostruzione compatibili con gli interventi (ancora in corso di definizione) del futuro fondo.

In conclusione: sembra arrivato il momento in Italia per accantonare le polemiche surreali e pretestuose sul Mes, e iniziare a interrogarci seriamente su cosa aspettarci dal Recovery Fund, magari avanzando proposte credibili e articolate. Siamo il Paese più colpito dal Covid-19. Sarebbe paradossale non avere una voce in capitolo nella definizione delle modalità di funzionamento del fondo per la ricostruzione.

(estratto di un articolo pubblicato su Affari Internazionali, qui la versione integrale)

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