Il confronto tra governo e sindacati in materia di pensioni è partito, affrontando, tra i primi, su di un apposito tavolo tecnico, il tema della separazione tra assistenza e previdenza. Si tratta di uno dei più consolidati equivoci del dibattito sulla previdenza, di un gioco di prestigio con il quale si cerca di truccare i conti e di mistificare la realtà del sistema pensionistico. Una volta realizzata la salvifica separazione tra assistenza e previdenza, si vedrà – affermano i “luogocomunisti” – che i conti della seconda (leggi: del sistema pensionistico) sono in ordine, mentre la questione della sostenibilità della spesa dipenderebbe tutta dal fatto che le gestioni previdenziali dell’Inps sarebbero gravate dal saprofita dell’assistenza. Per questi motivi, è necessario – ribadiscono i “terrapiattisti’’ delle pensioni col fare dotto di chi concorre al premio Nobel per l’economia o si accinge a svelare all’umanità l’ultimo segreto di Fatima – arrivare, nel bilancio dell’Inps, alla separazione tra i due settori al più presto. Non serve spiegare che ovunque la spesa pensionistica è una sola a prescindere da come la si finanzia (con i contributi o con le tasse) e neppure ricordare che in Italia si è andati molto avanti sul terreno della c.d. separazione (in parole povere, previdenza e assistenza vivono da decenni come separati in casa). Le entrate contributive dell’Inps nel 2017 (consideriamo l’avvenuta incorporazione dell’Inpdap e dell’Enpals con le relative conseguenze sul bilancio) ammontavano ad oltre 224 miliardi di euro, i trasferimenti dal bilancio dello Stato a poco più di 110 miliardi, la maggior parte in quota GIAS o destinata al settore dell’invalidità civile (in larga prevalenza per l’indennità di accompagnamento).
È bene chiarire subito che i trasferimenti dal bilancio dello Stato non costituiscono un ‘’buco’’ nei rendiconti dell’Inps, ma sono entrate regolari che vanno a finanziare gestioni e prestazioni poste dalla legge a carico dello Stato. Ma come si è arrivati a questo punto sarà bene raccontarlo. Perché in questo caso è dovuta intervenire la ‘’manona’’ di una legge. Partiamo però dai ‘’fondamentali’’. I concetti di previdenza ed assistenza trovano riferimento nell’articolo 38 della Costituzione. L’assistenza è disciplinata dal primo comma che recita: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale”. La previdenza è regolata, invece, dai commi secondo e quarto”. Il primo di questi stabilisce che i lavoratori hanno diritto che siano “preveduti” ed “assicurati” mezzi adeguati alle loro esigenze nel caso in cui si verifichino alcuni rischi meritevoli di protezione sociale; il secondo dispone che ai compiti indicati provvedano “organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato”. Per comprendere la differenza è sufficiente notare che, nel caso della previdenza, i diritti sono riconosciuti ai lavoratori ai quali spettano le classiche prestazioni previdenziali in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria; mentre le prestazioni assistenziali (il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale) si riferiscono al cittadino, purché inabile al lavoro (e quindi impossibilitato ad accedere al principale requisito della cittadinanza sociale) e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere.
È questa la cornice giuridica da cui si ricava quali prestazioni, nell’ambito dei trasferimenti monetari, possono definirsi assistenziali: hanno certamente questa natura l’assegno sociale per gli anziani privi di adeguato reddito proprio e di trattamento previdenziale (finanziato, cioè, da versamenti contributivi) e la pensione di invalidità civile a beneficio delle persone handicappate. Nel campo delle prestazioni pensionistiche è riconosciuta la natura previdenziale alle classiche prestazioni IVS (invalidità, vecchiaia e superstiti). Nel tempo, tuttavia, è aumentato l’apporto dello Stato alla spesa pensionistica tanto che all’idea di assistenza finiscono per essere riferite le prestazioni, erogate dall’Inps, non tanto per la loro caratteristica (secondo quanto prevede l’articolo 38 comma 1), ma quelle il cui finanziamento è posto, dalla legge, a carico della fiscalità generale e che sono raggruppate in un’apposita gestione (GIAS) nell’ambito del bilancio Inps. Del resto, la contumelia è storia vecchia. Il principio della separazione tra assistenza e previdenza ha trovato attuazione nella legge n. 88/1989 che ha riformato in tal senso la struttura del bilancio dell’Inps. In particolare – oltre alla Gestione delle prestazioni temporanee, che eroga le prestazioni contro la disoccupazione involontaria, la Cig ordinaria, gli assegni al nucleo familiare, l’assistenza alla malattia e alla maternità, nell’ambito del Comparto dei lavoratori dipendenti – venne istituita (art. 37) la già ricordata Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno al reddito (GIAS) che divenne il collettore degli apporti dal bilancio dello Stato a quello dell’Inps. Così, una serie di prestazioni (pensioni sociali, agevolazioni contributive, prepensionamenti, quota parte per ciascuna mensilità di pensione, ora anche agevolazioni agli esodati, ecc.) furono poste a carico dello Stato, il quale si accollò anche l’onere di ripianare il debito accumulato dall’Istituto (17.650 miliardi di lire nel 1986 a copertura del disavanzo patrimoniale al 31 dicembre della Cig e a copertura parziale dei disavanzi patrimoniali al 31 dicembre 1986 del Fpld e della Gestione Coltivatori diretti (Cdcm) per 20mila miliardi di lire nel 1987 e 40mila nel 1998). Così, già dal 1989 i bilanci delle gestioni Inps furono predisposti secondo le nuove direttive, che prevedevano una ricomposizione funzionale delle attività con riferimento alla loro natura previdenziale o non previdenziale. Per mostrare l’influenza delle nuove regole lo stesso Inps formulò una simulazione assai interessante dimostrando che in un eventuale rendiconto per il 1989, redatto secondo i previgenti criteri, la previdenza – intesa come la somma di tutte le gestioni previdenziali – anziché avere un saldo attivo di 155 miliardi di lire (come risultava in conseguenza della riforma della struttura del bilancio) – avrebbe avuto un passivo di oltre 11mila miliardi di lire. A sua volta, l’intervento a carico dello Stato anziché avere un passivo di 10mila miliardi, avrebbe avuto un attivo di 1.200 miliardi di lire.
Va riconosciuto, tuttavia, che gli effetti della legge n. 88/1989 furono importanti nel determinare – sia pure ope legis – un processo di risanamento del bilancio Inps, sia attraverso l’istituzione del Comparto dei lavoratori dipendenti che, accorpando Fpld e Gpt, finiva per compensare le passività del primo con il saldo attivo della seconda e per realizzare un risultato complessivo positivo; sia grazie alla GIAS che aveva il compito di raccogliere le prestazioni più critiche, poste a carico della fiscalità generale. Sulla via della separazione tra previdenza ed assistenza vanno segnalati due interventi molto importanti: il primo contenuto nella legge n. 449/1997 (la Finanziaria per il 1998); il secondo nella legge n. 448/1998 (la Finanziaria per il 1999).
Nel primo caso, a seguito di un negoziato del Governo Prodi con le organizzazioni sindacali, furono ridisegnati i confini tra due settori, spostando nel campo dell’assistenza (e quindi del finanziamento di natura fiscale), oltre ad ulteriori trasferimenti (per 1.773 miliardi di lire) e all’adeguamento degli oneri di cui all’articolo 37 legge n. 88/89 (per 664 miliardi di lire), la copertura degli oneri delle pensioni d’invalidità ante 1984 (per 6mila miliardi di lire), degli oneri delle pensioni Cdcm ante 1989 (per 3.782 miliardi di lire). Venne, altresì, stabilito che lo Stato avrebbe garantito la copertura piena alla GIAS, la quale da allora in poi sarebbe stata, per definizione, in pareggio. Così è avvenuto. La legge n.448 dell’anno successivo fece il resto, nel senso che stabilì il superamento della pratica delle anticipazioni di tesoreria, usate al posto dei trasferimenti dovuti e sancì la cancellazione (articolo 35) del debito pregresso accumulato a tale titolo dall’Inps.
Si trattò di un’operazione che toglieva di mezzo un debito contabile di 160mila miliardi di lire. Il bilancio dell’Inps ricevette un notevole beneficio, in termini di risultato d’esercizio, per effetto della integrale finanziamento della GIAS; quanto alla situazione patrimoniale passò da un dato negativo di 99mila miliardi di lire nel 1997 ad uno positivo di 24mila miliardi di lire al 31.12.1998 per effetto dell’articolo 35 della legge n. 448/1998 che stabilì che le anticipazioni di tesoreria concesse dallo Stato all’Inps fino al 31.12.1997 dovessero essere riconosciute ex post in trasferimenti definitivi. In seguito confluirono nella GIAS altre prestazioni (esempio: il ripiano del Fondo FS – che costituisce senza ombra di dubbio una istituzione previdenziale – viaggia nell’ordine di circa 4 miliardi di euro l’anno) man mano che i relativi compiti erano trasferiti all’Inps. Al dunque, dopo quest’insieme di operazioni che hanno lasciato il segno nella contabilità nazionale, è sempre più difficile attribuire, in via di principio, una prestazione al settore dell’assistenza piuttosto che a quello della previdenza secondo i canoni dell’articolo 38 Cost. Si può riconfermare, senza tema di smentita, che oggi le prestazioni assistenziali vengono considerate tali non in base alla loro natura, ma se il loro finanziamento è a carico della contribuzione oppure dei trasferimenti dello Stato.
Ma sotto questo aspetto la fiscalità generale si è già sobbarcata oneri considerevoli. In poche parole: potremmo dire che ‘’ha già dato’’. Le si chiede di dare di più di quanto si è continuato a fare in tutti questi anni (si veda il pacchetto Ape, la c.d. quattordicesima, ecc.) e di mettere a carico dei trasferimenti dal bilancio dello Stato tutto ciò che il bilancio dell’Inps non riesce a coprire? Non è proibito. Ma almeno si chiamino le cose con il loro nome. E non si contrabbandi per assistenza quella che è comunque spesa pensionistica, al solo scopo di rappresentarne una minore incidenza sul Pil. Non è l’assistenza a gravare sulla previdenza. È quest’ultima a ricevere un aiuto dall’altra, attraverso bonifici dal bilancio dello Stato. La scheda sottostante tratta dal Sesto Rapporto di Itinerari Previdenziali indica l’ammontare degli apporti che lo Stato trasferisce alla Gias, per il sono ambito previsto dalla legge n° 88 del 1989, che potremmo definire la ‘’madre’’ della separazione (che ha partorito, in seguito, altri figli e che i sindacati vorrebbero ingravidare ancora).
Scheda
Tra i principali interventi che inizialmente la L. 88/1989 e successivamente i molti
provvedimenti intervenuti in materia hanno posto a carico della GIAS, si evidenziano di seguito per l’importanza e la rilevanza economica:
- Quota parte di ciascuna mensilità di pensione erogata il cui onere – al netto delle quote erogate ai pensionati del pubblico impiego in carico alle gestioni ex INPDAP per 2.388 milioni – ha raggiunto i 20.516 milioni di euro, a fronte dei 20.328 registrati nel 2016;
- Quota parte delle pensioni di cui all’art. 1, L. 59/1991 (pensioni d’annata), pari a 630 milioni di euro, in flessione rispetto ai 705 milioni del 2016;
- Prestazioni aggiuntive art. 5, l. 127/2007 (quattordicesima mensilità) pari a 1.777 milioni di euro, in aumento rispetto agli 894 milioni dell’anno precedente;
- Quota parte delle pensioni di invalidità ante L. 222/1984 per un valore di 5.217 milioni di euro, rispetto ai 5.171 milioni del 2016;
- Pensionamenti anticipati pari a 1.915 milioni di euro, in crescita rispetto ai 1.666 milioni del 2016, di cui 827 milioni relativi alle rate di pensione delle salvaguardie per gli esodati (dalla 2° all’8°).
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In questo quadro contabile che costituisce una separazione tra assistenza e previdenza, realizzata ed operante (la Gias ho il bilancio in pareggio per legge) il ministro Nunzia Catalfo dovrebbe sentirsi legittimata a rispondere: ‘’grazie, lo Stato ha già dato’’. Lo farà?
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