Negli ultimi due anni sono stati fatti considerevoli passi in avanti nell’attuazione del federalismo fiscale. Come emerge dall’audizione della presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio Lilia Cavallari sull’assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale, le leggi di bilancio per il 2021 e per il 2022 hanno dato un forte impulso al disegno della disciplina relativa alle Province e alle Città metropolitane.
Nel biennio della pandemia erogati 12 miliardi alle amministrazioni locali
Nel biennio della pandemia, come si legge nel testo dell’audizione della presidente Cavallari alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, sono stati attuati diversi provvedimenti straordinari per consentire agli Enti territoriali di fronteggiare le conseguenze economiche e sociali della pandemia e per compensare la riduzione del gettito dei tributi riscossi dalle amministrazioni territoriali. Le amministrazioni locali hanno ricevuto risorse pari a 11,9 miliardi nel 2020 e 2,8 nel 2021, di cui 8,5 ai Comuni, 1,1 alle Province e alle Città metropolitane e 5,1 alle Regioni.
Il riordino nel rapporto tra Stato centrale ed Enti territoriali
La natura emergenziale di questi provvedimenti ha fatto sì che l’assegnazione di queste risorse fosse stata fatta con provvedimenti adottati in condizioni di urgenza e fuori da un ambito normativo ordinato. Pertanto è emersa la necessità “di intervenire in maniera incisiva sulle fonti di finanziamento del comparto al fine di riordinarne l’assetto e renderlo coerente con le disposizioni della legge delega sul federalismo fiscale”, come si legge nella relazione dell’Ufficio parlamentare di bilancio. I primi interventi sono arrivati con la legge di bilancio per il 2021 che ha istituito a decorrere dal 2022 due Fondi distinti: uno per le Province e uno per le Città metropolitane delle RSO. Questi strumenti accoglieranno i contributi e i fondi attualmente attribuiti a tali Enti. L’impianto iniziale delineato da questa norma è stato poi integrato dalla legge di bilancio per il 2022 che ha “precisato le modalità del riparto perequativo dei due fondi e ha stanziato per le Province e le Città metropolitane ulteriori contributi per lo svolgimento delle funzioni fondamentali”. Tali risorse ammontano a 80 milioni per il 2022, 100 nel 2023, 130 nel 2024 e sono destinate ad aumentare di anno in anno fino a raggiungere i 600 milioni a decorrere dal 2031.
LEP: federalismo non disomogeneità
Affinché il federalismo fiscale non si traduca in disparità territoriali sono stati introdotti è necessario che siano rispettati i livelli essenziali delle prestazioni (LEP). I LEP sono “interventi, servizi, attività e prestazioni integrate che la Repubblica assicura con carattere di universalità su tutto il territorio nazionale”, come si legge nella relazione. I LEP, concernenti i diritti civili e sociali, hanno assunto un ruolo centrale da quando la riforma costituzionale che ha riscritto il Titolo V eliminando il concetto di interesse nazionale dalla Carta costituzionale e “rendendo impossibile invocarlo come limite generale all’esercizio delle competenze legislative regionali”, come puntualizza il testo dell’audizione presentata alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale. Secondo il dettato costituzionale il finanziamento dei LEP deve essere assicurato dai tributi degli Enti territoriali, dalle compartecipazioni e dai trasferimenti perequativi senza vincoli di destinazione. Per le Regioni i trasferimenti non sono mai stati realizzati e per le Province e Città Metropolitane hanno trovato un assetto definitivo solo a partire da quest’anno. La Corte costituzionale, con sentenza 220/2021, ha stigmatizzato il ritardo nella determinazione dei LEP, che rappresenta un ostacolo sia alla piena attuazione dell’autonomia finanziaria degli Enti territoriali, sia al completo superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti sociali.
Il ritardo nella determinazione dei LEP
Il quadro dei LEP è stato solo abbozzato, rimanendo incompleto. La legge di bilancio per il 2022, come si legge nella relazione, prova a fare ordine in materia di LEPS in ambiti specifici relativi al welfare stare. Sono determinati un livello minimo di posti con riferimento agli asili nido e prevedendo la definizione di obiettivi di incremento del trasporto degli alunni con disabilità. Inoltre gli interventi sui LEPS nella legge di bilancio per il 2022 (L. 234/2021) sono stati preceduti dal Piano degli interventi e dei servizi sociali 2021-2023. La legge di bilancio riprende gli aspetti programmatici del Piano anche per la necessità di dettare una cornice in cui si possano inquadrare alcuni interventi previsti nell’ambito del PNRR.
Dal PNRR fino a 71 miliardi di euro agli Enti locali
Una quota rilevante delle risorse attivate dal PNRR saranno gestite dalle autonomie territoriali “in qualità di soggetti attuatori, ovvero soggetti che assumono la responsabilità della realizzazione operativa degli interventi tramite l’avvio, l’esecuzione, il monitoraggio e la rendicontazione degli stessi”. L’Ufficio parlamentare di bilancio stima che gli Enti territoriali gestiranno importi compresi tra circa 66 e 71 miliardi del Recovery and resilience facility, quindi, approssimativamente, tra il 34,7 e il 36,9 per cento del complesso di tali risorse destinate all’Italia per l’insieme delle missioni del PNRR. Si tratta in gran parte di investimenti che gli Enti territoriali dovranno gestire, con modalità che vanno dall’impiego diretto delle risorse alla predisposizione e al trasferimento delle risorse ai beneficiari finali.
Il 40% delle risorse al Mezzogiorno
L’UPB si domanda se le strutture coinvolte saranno in grado di rispondere alle esigenze di efficienza che la gestione di quel grande flusso di denaro richiede. Il 40 per cento delle risorse sarà destinato al Mezzogiorno, al fine ridurre i divari tra le diverse aree geografiche, uno degli obiettivi del piano. “Da una prima analisi del Dipartimento per le politiche di coesione (DPCoe) della Presidenza del Consiglio dei ministri – incaricato del monitoraggio del rispetto del vincolo territoriale – emerge che nell’ambito delle risorse complessive prese in considerazione, pari a 222,1 miliardi, di cui 191,5 relativi alla RRF e 30,6 al FC, sono stati valutati come allocabili territorialmente 211,1 miliardi, di cui 86 miliardi sarebbero indirizzati al Mezzogiorno, soddisfacendo – con una quota generale pari al 40,8 per cento – il vincolo di destinazione disposto dalla normativa”, si legge nel testo dell’audizione dell’Upb.
Le criticità nella gestione delle risorse
L’UPB rileva tre principali criticità:
- la capacità delle Amministrazioni centrali di orientare, attraverso l’attivazione di bandi/avvisi pubblici, l’allocazione dei fondi tra Enti in modo coerente con gli obiettivi specifici e trasversali del Piano;
- l’adeguatezza delle strutture amministrative e tecniche dei livelli subnazionali di governo nel predisporre progetti adatti a rispondere alle diverse linee di investimento;
- gli attuali tempi di realizzazione delle opere, che riflettono le differenti capacità di programmazione e di gestione delle Regioni e degli Enti locali.
Formazione dei bandi e scarsità di personale qualificato
Per ciò che riguarda la prima criticità, nel corso dell’audizione sono stati analizzati i 36 bandi pubblicati fino al 2 maggio per l’assegnazione delle risorse del PNRR agli Enti territoriali, per un valore complessivo di 24,3 miliardi, di cui il 43,3 per cento destinato al Mezzogiorno. Dall’analisi sono emerse problematiche differenti a seconda che siano previste graduatorie nazionali o regionali. Per quanto riguarda il secondo elemento di criticità, l’UPB rileva che per molti anni le Pubbliche amministrazioni hanno visto un costante ridimensionamento della dotazione di personale, a causa delle necessità di consolidamento dei conti pubblici. In questo contesto la posizione del Mezzogiorno è ancora più problematica, disponendo di minor numero di personale qualificato, dato che le assunzioni a tempo indeterminato hanno riguardato la stabilizzazione di lavoratori socialmente utili (con implicazioni non favorevoli sul ricambio generazionale e sulla possibilità di inserimento personale con titoli di studio più elevati). Il Governo ha provato a trovare una soluzione attraverso l’incremento assunzioni, “il trasferimento di risorse, la semplificazione e l’accelerazione delle procedure concorsuali e l’adozione di piani estensivi di formazione”. L’introduzione di questi strumenti non garantisce, però, un aumento diretto della capacità amministrativa degli Enti territoriali, molto dipenderà dalla capacità degli stessi di sfruttare le possibilità messe a disposizione dal PNRR.
Realizzazioni delle opere: i cronici ritardi del sud Italia
La terza criticità riguarda i tempi di realizzazione delle opere. Le procedure di appalto condotte tra il 2007 e il 2021 hanno dimostrato che nel Mezzogiorno i tempi sono stati maggiori mediamente del 7 per cento rispetto al Centro, del 21 per cento rispetto al Nord-Est e del 22 per cento rispetto al Nord-Ovest. L’UPB, nella sua audizione davanti alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, si è concentrato sulle performance delle stazioni appaltati presenti sul territorio nazionale. Le prestazioni delle stazioni appaltati degli Enti locali nel Centro-Nord sono molto positive, soprattutto se paragonate con le stazioni centrali o statali, e con le procedure gestite direttamente da società a partecipazione pubblica e dalle concessionarie della gestione di reti a infrastrutture.
Di risultato diametralmente l’analisi condotta sulle stazioni appaltati degli Enti locali del Mezzogiorno “in cui è sempre vantaggioso che la stazione appaltante sia diversa da quelle locali in modo tale da accorciare i tempi mediamente del 7 per cento affidandosi a una stazione centrale/statale, del 6 per cento affidandosi a una regionale e addirittura del 27 per cento lasciando operare, nei loro abiti specifici, le società a partecipazione pubblica e le concessionarie”. Alla base di questa evidenza c’è il divario di performance (efficienza ed efficacia) tra le Amministrazioni pubbliche del Centro-Nord e quelle del Mezzogiorno. “Le procedure gestite da società a partecipazione pubblica e da concessionarie riescono mediamente a svincolarsi dal livello di performance del bacino territoriale a cui appartengono”.
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