Il presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Roberto Rustichelli, ha inviato al presidente del Consiglio, Mario Draghi, la segnalazione contenente le proprie proposte ai fini del disegno di legge per la concorrenza. L’Agcm ha accolto infatti l’invito arrivato da Draghi durante il discorso per la fiducia al Governo pronunciato nell’Aula del Senato della Repubblica lo scorso 17 febbraio cui è seguita richiesta formale in data 8 marzo. (Redazione Start Magazine)
ECCO UNA SINTESI DEL DOCUMENTO AGCM:
Anche nelle fasi di crisi economica la concorrenza può offrire un contributo prezioso per la ripresa.
L’ampio divario che caratterizza la dinamica della produttività del sistema economico italiano rispetto al resto dell’Unione Europea si spiega, infatti, non solo sulla base del basso livello di investimenti e innovazione o delle carenze che caratterizzano il quadro istituzionale e amministrativo, ma anche per il deficit di concorrenza che si registra in diversi settori.
La concorrenza, infatti, promuove la produttività e la creazione di posti di lavoro; induce le imprese ad essere più competitive e innovative; promuove una migliore allocazione delle risorse tra le attività economiche; consente alle imprese più innovative ed efficienti di entrare nel mercato e crescere.
L’effetto moltiplicativo delle politiche fiscali, inoltre, risulta tanto più ampio quanto maggiore è la concorrenzialità del sistema produttivo.
Un ruolo cruciale nella ripresa del Paese può essere svolto dalla modernizzazione e semplificazione della Pubblica Amministrazione.
In questo contesto, la riforma degli appalti pubblici, volta a modernizzare e semplificare le regole e le procedure applicabili, deve essere considerata tra gli obiettivi strategici ai fini del rilancio dell’economia e dell’attivazione degli investimenti. Anche per i servizi pubblici locali si pone con urgenza la necessità di disciplinare in modo organico le modalità di affidamento e la gestione di tali servizi, delineando un quadro normativo improntato ai principi di trasparenza, confronto competitivo ed efficienza. Appare, inoltre, auspicabile un intervento nel settore delle società a partecipazione pubblica, la cui efficienza incide non solo sulla finanza pubblica, ma anche sulla qualità dei servizi. Si ribadisce, altresì, la necessità di ridurre quegli oneri burocratici che rappresentano un significativo ostacolo all’attività di impresa e creano barriere all’apertura dei mercati. In questa prospettiva, appare utile valorizzare maggiormente il potere sostitutivo del livello territoriale superiore di governo rispetto all’inerzia di quello inferiore. In questo modo si riconosce il valore del principio di sussidiarietà, si crea una competizione virtuosa tra istituzioni e si rende operativo il principio di responsabilità, evidenziando la differenza tra chi non ha la capacità di decidere e chi invece assume il peso della decisione.
La semplificazione delle norme e la riduzione degli oneri amministrativi e dei tempi della giustizia civile sono passaggi importanti per la rimozione delle barriere all’ingresso e per cogliere a pieno i benefici di investitori in grado di creare valore aggiunto e occupazione. Tuttavia, la rimozione delle barriere all’ingresso, il miglioramento dell’ambiente normativo e le politiche di liberalizzazione, per quanto importanti, non sono da sole sufficienti ad aumentare la concorrenzialità del sistema. Il recupero del gap di produttività presume, infatti, anche la rimozione delle barriere all’uscita, soprattutto nei settori caratterizzati da una massiccia presenza di piccole imprese improduttive. La promozione e la tutela della concorrenza, soprattutto nelle fasi recessive, possono incontrare resistenze significative in assenza di politiche di accompagnamento che agevolino la transizione.
Se, invero, nel medio-lungo termine la concorrenza può creare più posti di lavoro e una crescita più inclusiva, nel breve periodo è indispensabile che la politica della concorrenza e le politiche del lavoro siano complementari e sinergiche. In tal senso, è necessario un profondo adeguamento del sistema degli ammortizzatori sociali, delle politiche attive del lavoro, della formazione dei lavoratori e di una normativa della crisi di impresa più sensibile ai principi della concorrenza, ossia di protezioni per la concorrenza in grado di assorbire i costi sociali di breve termine legati alla transizione. In assenza di tali interventi, la politica della concorrenza potrebbe incontrare resistenze significative e l’intervento pubblico essere evocato soprattutto per proteggersi dalla concorrenza.
In questo contesto, l’Autorità formula una serie di proposte, parte delle quali già suggerite in precedenti occasioni, volte a valorizzare il contributo che la concorrenza può offrire per riprendere tempestivamente il sentiero della crescita. In particolare, le proposte riguardano sei aree tematiche: i) lo sviluppo delle infrastrutture per la crescita e la competitività; ii) la riforma del settore degli appalti pubblici, volta modernizzare e semplificare le regole e le procedure applicabili; iii) gli interventi per assicurare efficienza e qualità dei servizi pubblici locali a beneficio di cittadini e imprese; iv) la rimozione delle barriere all’entrata nei mercati per stimolare la produttività; v) gli interventi per la promozione di un’economia sostenibile; vi) gli interventi riguardanti il servizio sanitario e il settore farmaceutico. Altre proposte concernono, infine, il rafforzamento di alcuni poteri dell’Autorità e l’allineamento di alcuni istituti agli standard euro-unitari.
Infine, l’ultima sezione riporta un elenco delle principali e più recenti segnalazioni relative a ulteriori questioni di rilievo, che vengono richiamate allo scopo di contribuire a una più completa tutela della concorrenza e del mercato.
i) Lo sviluppo delle infrastrutture per la crescita e la competitività
Posto che lo sviluppo infrastrutturale è da sempre associato alla crescita economica, la segnalazione dell’Autorità si concentra prima di tutto sulle esigenze di investimento in infrastrutture strategiche quali quelle digitali, portuali ed energetiche.
Le reti digitali. È del tutto evidente come le reti digitali costituiscano l’infrastruttura portante dell’economia contemporanea e il loro sviluppo sia una priorità nel pacchetto di stimolo all’economia del Next Generation EU. L’Autorità rileva, innanzitutto, l’esigenza di una politica pubblica orientata alla realizzazione di una concorrenza infrastrutturale più estesa possibile e la necessità di rimuovere le barriere amministrative e le inefficienze burocratiche che, soprattutto a livello locale, ostacolano la posa delle nuove reti in fibra, anche attraverso l’adozione di poteri sostitutivi secondo il principio di sussidiarietà.
Proposte specifiche riguardano, inoltre: il tempestivo recepimento della Direttiva (UE) 2018/1972 che istituisce il Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche (CECE); la previsione di strumenti di supporto pubblico all’infrastrutturazione delle reti di telecomunicazione nelle aree a parziale fallimento di mercato, che mettano a gara i progetti di realizzazione delle reti con l’obiettivo di minimizzare le risorse pubbliche impiegate e selezionare le migliori condizioni tecnico/economiche per gli operatori; una politica pubblica volta a preservare gli incentivi alla realizzazione di reti di telecomunicazione in concorrenza nelle aree non a fallimento di mercato; la previsione di regole certe per la realizzazione delle reti in aree in concessione; l’introduzione di meccanismi di risoluzione dei contenziosi amministrativi con fast track e di definizione delle controversie per i contenziosi che possono nascere a livello condominiale.
Nell’ambito della telefonia mobile, l’Autorità ribadisce l’esigenza di: adottare un quadro di regole certe e di lungo periodo nella gestione delle risorse frequenziali scarse; verificare la validità dei limiti emissivi previsti; adottare una disciplina che consenta e assicuri l’effettività dell’azione delle ARPA per la risoluzione delle situazioni di inquinamento elettromagnetico dovuto al contributo di impianti esistenti e di impianti di nuova costruzione.
Infine, per stimolare la domanda di connessioni a banda ultra-larga, l’Autorità segnala l’esigenza di limitare il ricorso, da parte degli operatori, a soluzioni tariffarie che determinano meccanismi di lock-in contrattuale e ostacolano la mobilità tra fornitori, tecnologie e reti differenti. Si rileva altresì l’esigenza di adottare politiche di stimolo alla domanda – ad esempio, attraverso l’erogazione dei voucher – che premino effettivamente gli investimenti in reti “a prova di futuro” con tecnologia Gigabit.
Le infrastrutture portuali. Negli ultimi decenni, lo sviluppo tecnologico e la crescita della domanda mondiale hanno determinato una crescita significativa della dimensione delle navi portacontainer, consentendo una riduzione dei costi di trasporto delle merci e del relativo impatto ambientale, data la maggiore efficienza energetica delle grandi navi. La presenza di porti e infrastrutture in grado di accogliere tali navi costituisce un requisito fondamentale per poter beneficiare della rapida crescita del commercio globale e, a tal fine, sono stati proposti interventi in materia di concessioni portuali per rimuovere ostacoli agli investimenti e all’efficienza. In particolare, si propone di individuare criteri certi, chiari, trasparenti e non discriminatori per il rilascio, la durata e la revoca delle concessioni portuali e di agevolare investimenti infrastrutturali significativi limitando il divieto di cumulo di più concessioni alle sole realtà portuali di minori dimensioni. Al fine di sostenere la competitività dei porti italiani e fornire ulteriori stimoli all’efficienza dei gestori dei servizi portuali, l’Autorità suggerisce di abrogare la norma che limita il diritto all’autoproduzione delle operazioni e dei servizi portuali.
Le infrastrutture energetiche. Fenomeni di congestione della rete possono determinare un elevato potere di mercato di alcune unità produttive e un costo per gli utenti stimato in 1,3 miliardi di euro all’anno. Le proposte dell’Autorità si concentrano sul tempestivo recepimento della Direttiva (UE) 2019/944 relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, sulla tempistica delle procedure per l’approvazione del Piano di sviluppo della rete predisposto da Terna in qualità di Transmission System Operator, così da velocizzarne l’attuazione, e sullo sviluppo di modalità innovative di fornitura dei servizi necessari per la gestione e il controllo della rete.
ii) Appalti pubblici
Gli appalti pubblici rappresentano circa il 13% del PIL dell’Unione europea e l’11% di quello italiano, livelli destinati ad aumentare a seguito degli investimenti pubblici in programmazione per fronteggiare le conseguenze economiche della pandemia in corso. In Italia, la spesa pubblica canalizzata attraverso i contratti pubblici è pari a circa il 20% del totale e tale quota è destinata ad accrescersi nel prossimo futuro.
Per questa ragione e tenuto conto della complessità della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici, una riforma del settore degli appalti, volta a modernizzare e semplificare le regole e le procedure applicabili, deve essere considerata tra gli obiettivi strategici ai fini del rilancio dell’economia e dell’attivazione degli investimenti.
L’obiettivo della riforma dovrebbe essere quello di aumentare l’efficienza delle scelte dell’amministrazione, garantendo, da un lato, una maggiore discrezionalità alle stazioni appaltanti e, dall’altro, una semplificazione delle regole e delle procedure da seguire. Sono pertanto due gli ambiti sui quali appare necessario intervenire: 1) la semplificazione della normativa contenuta nel Codice dei contratti pubblici e 2) la qualificazione delle stazioni appaltanti e degli operatori economici, da attuarsi anche mediante lo sviluppo di strumenti procedurali innovativi.
In particolare, nel primo ambito, con riferimento alla semplificazione delle norme, l’Autorità suggerisce le seguenti modalità di intervento che potrebbero parallelamente essere intraprese: i) una strada da percorrere nel breve periodo per affrontare la gestione dei fondi europei provenienti dal Next Generation EU e delle opere strategiche; ii) una strada di medio periodo finalizzata a una revisione complessiva del vigente Codice dei contratti pubblici.
Il secondo ambito rispetto al quale occorre intervenire riguarda la specializzazione delle stazioni appaltanti e la digitalizzazione delle procedure, che rappresentano presupposti necessari per rendere più efficiente l’azione amministrativa e per indirizzare la maggiore discrezionalità riconosciuta alle stazioni appaltanti verso il conseguimento di più stringenti obblighi di risultato.
iii) Efficienza e qualità dei servizi pubblici locali a beneficio di cittadini e imprese
Uno terzo snodo cruciale per il rilancio dell’economia sul quale si concentrano le proposte dell’Autorità è dato dalla revisione del settore dei servizi pubblici locali e, più in generale, delle società pubbliche. Mercati efficienti dei servizi pubblici locali non solo possono migliorare la qualità dei servizi erogati, ma possono anche avere ricadute positive sulla competitività e sullo sviluppo dei sistemi economici locali, nonché incidere sul livello di produttività aggregata e sulla crescita del prodotto pro capite.
Si assiste, in Italia, ad un quadro normativo disaggregato e complesso in materia di servizi pubblici locali, rispetto al quale l’Autorità auspica l’adozione in tempi brevi di un Testo Unico sui Servizi Pubblici Locali, che disciplini in modo organico le modalità di affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Nell’affidamento dei servizi pubblici locali, tanto la concorrenza nel mercato, quanto quella per il mercato, hanno avuto una rilevanza molto residuale, spiegabile sia in ragione del controllo economico e politico che gli enti tendono a conservare su tali servizi, sia per la presenza preponderante nel settore di società a partecipazione pubblica locale.
Le proposte dell’Autorità si focalizzano, come già fatto in passato, sulla necessità di una razionalizzazione delle imprese pubbliche locali e una riduzione del ricorso allo strumento dell’in-house providing. Vanno in tale direzione le proposte di: i) rimuovere gli interventi normativi che hanno ingiustificatamente limitato l’ambito di applicazione del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica; ii) rafforzare gli oneri motivazionali in caso di acquisti di partecipazioni in società pubbliche finalizzati a successivi affidamenti in-house o diretti; iii) modificare l’art. 192, comma 2, del Codice dei Contratti Pubblici, anticipando la pubblicazione della motivazione dell’affidamento in-house al momento in cui l’amministrazione decide di optare per il regime di autoproduzione; iv) rendere applicabile tale normativa anche al trasporto pubblico locale.
iv) La rimozione delle barriere all’entrata nei mercati per stimolare la produttività
La segnalazione si focalizza, inoltre, sulla rimozione degli ostacoli all’ingresso di nuovi operatori e allo sviluppo di un confronto competitivo più dinamico, soprattutto nel comparto dei servizi, in cui si registrano livelli di produttività particolarmente bassi.
Perché il processo concorrenziale possa contribuire al miglioramento della produttività – incentivando le imprese ad essere più competitive e innovative e consentendo la riallocazione delle risorse dai settori e dalle imprese meno produttive a quelli più produttivi – è necessario rimuovere sia le barriere all’entrata che le barriere all’uscita che incidono sulle dinamiche di sviluppo settoriale, soprattutto nel comparto dei servizi. Si tratta di aggiustamenti che, nel breve termine, richiedono una rete di ammortizzatori ben funzionante, un regime di insolvenza moderno ed efficiente e politiche attive del mercato del lavoro per promuovere la mobilità del lavoro e la riqualificazione dei lavoratori.
Le proposte dell’Autorità si concentrano sulle seguenti criticità:
Le concessioni. L’Autorità ha già avuto modo di segnalare ripetutamente le principali criticità concorrenziali riscontrate a seguito dell’utilizzo distorto dello strumento concessorio in molti mercati italiani, auspicandone, laddove possibile, un profondo ripensamento in relazione all’ampiezza, alla durata e alle modalità di subentro al concessionario presente[1]. Un regime concessorio maggiormente coerente con i principi della concorrenza e volto a valorizzare i limitati spazi per il confronto competitivo, garantisce ai cittadini una gestione delle infrastrutture e un’offerta di servizi pubblici più efficiente e di migliore qualità e sicurezza, potendo consentire investimenti e miglioramenti di produttività utili per la crescita economica.
In più di un’occasione, la proroga automatica e ingiustificatamente lunga delle concessioni è stata motivata dall’impatto sociale che gli affidamenti competitivi avrebbero comportato. Una lettura che, tuttavia, sottostima largamente i costi sopportati dai soggetti esclusi e le implicazioni per la competitività. Seppure, in una fase emergenziale come quella attuale, possa ritenersi giustificabile il ricorso a meccanismi di affidamento più rapidi e snelli, l’assenza di adeguate procedure competitive per la selezione del miglior offerente difficilmente può consentire di individuare operatori economici in grado di competere efficacemente sul mercato e di offrire il servizio migliore.
L’Autorità auspica il superamento degli interventi normativi più recenti che, piuttosto che ampliare le opportunità di ingresso di nuovi operatori, hanno mantenuto ingessata la struttura di molti mercati, anche prorogando ingiustificatamente la durata delle relative concessioni.
In particolare, con riferimento alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, l’Autorità propone: l’abrogazione delle norme che ne prorogano indebitamente la durata; l’adozione in tempi brevi di una nuova normativa che preveda l’immediata selezione dei concessionari in base a principi di concorrenza, imparzialità, trasparenza e pubblicità; il ricorso alla procedura competitiva anche per la determinazione dei canoni concessori e la reintroduzione dei vincoli all’utilizzo della sub-concessione.
Quanto alle concessioni di posteggio per commercio su aree pubbliche, se ne auspica l’inclusione nel campo di applicazione del d.lgs. n. 59/2010, di recepimento della c.d. Direttiva Servizi, e la previsione di una durata limitata, seguendo criteri di aggiudicazione trasparenti e non discriminatori.
L’Autorità segnala, inoltre, l’esigenza di ripensare l’attuale assetto normativo delle procedure di assegnazione delle concessioni di grande derivazione idroelettrica, oggi frammentato a livello regionale, con particolare attenzione ai costi di partecipazione alle gare per i nuovi entranti.
Si propone, poi, l’innalzamento della quota prevista per i titolari di concessioni autostradali da esternalizzare tramite procedure ad evidenza pubblica, pari attualmente al 60%, alla percentuale stabilita per la generalità degli altri concessionari, pari all’80%.
Alcune proposte, infine, sono specificamente volte ad accelerare lo svolgimento delle gare per la concessione del servizio di distribuzione del gas e aumentare il loro grado di concorrenzialità, ridefinendo le compensazioni per la cessione degli impianti di proprietà comunale, introducendo una casistica più ampia di situazioni in cui lo scostamento tra la somma percepita dal gestore uscente e quella dovuta dal gestore subentrante non richiede la verifica da parte di ARERA, istituendo un albo dei commissari di gara al quale ricorrere nei casi di conflitto di interesse tra stazione appaltante e partecipanti, precisando gli obblighi informativi in capo ai gestori uscenti e rafforzando il potere delle stazioni appaltanti nella raccolta di tali informazioni.
Il commercio al dettaglio. Come rilevato anche dalle analisi dell’OCSE e della Commissione Europea, l’Italia è uno degli Stati membri con le maggiori restrizioni nel settore del commercio al dettaglio, in particolare per quanto concerne i permessi e le autorizzazioni necessarie per l’apertura di nuovi negozi, ma anche con riguardo alle regole che incidono sulle attività quotidiane dei commercianti. Una maggiore concorrenza in questo settore può contribuire in misura considerevole alla crescita economica nel lungo periodo: si tratta del principale settore economico non finanziario e presenta significative interdipendenze con altri settori economici, quali vendita all’ingrosso e produzione, trasporti e logistica e altri servizi alle imprese. A tal fine, l’Autorità propone di rimuovere gli ostacoli, invero presenti soprattutto a livello regionale e locale, che ostacolano le aperture di nuovi esercizi commerciali nonché i vincoli ancora esistenti in tema di orari di apertura e chiusure settimanali, di vendite promozionali e di vendite di fine stagione.
Il mercato libero della vendita di energia. Il completamento della piena liberalizzazione dei mercati dell’energia elettrica, a chiusura di un processo iniziato nel lontano 1999 con il c.d. “Decreto Bersani” è necessario per definire un mercato nazionale dell’energia elettrica che, seguendo le direttrici impartite dalla Direttiva (UE) 944/2019, sia realmente competitivo, incentrato sulla necessità di garantire ai consumatori una piena ed effettiva libertà di scelta e prezzi di fornitura basati sul mercato. L’Autorità rileva, pertanto, l’esigenza di definire termini precisi per svolgere quei passaggi “intermedi”, funzionali alla piena liberalizzazione. In particolare, l’Autorità auspica, con riguardo alla prosecuzione fino al 31 dicembre 2022 del regime di Maggior Tutela per i clienti domestici e le microimprese, che l’ARERA definisca le procedure di selezione per l’individuazione dei fornitori su base nazionale del servizio c.d. a tutele graduali[2], previo adeguamento della numerosità e delle caratteristiche dei lotti messi a gara e del numero dei lotti massimi assegnabili, sentita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato[3]. Si propone altresì che tutte le imprese di distribuzione elettriche titolari di concessione, che servono più di 100.000 utenze, predispongano, entro il 2022, Piani per la sostituzione dei contatori con contatori 2G con funzionalità avanzate.
I fondi pensione. L’Autorità ribadisce l’esigenza che la mobilità delle posizioni individuali sia pienamente garantita, anche evitando vincoli o condizionamenti indebiti nell’ambito della contrattazione collettiva tali da pregiudicare la piena e concreta operatività dell’istituto della mobilità tra fondi pensione.
La disciplina sul voto plurimo nelle società per azioni. L’Autorità ritiene necessario evidenziare come la capacità delle imprese di competere efficacemente nei mercati in cui operano, o aspirano ad entrare, dipenda anche dalle opzioni sulle quali possono contare nell’organizzazione dei modelli di gestione dell’iniziativa economica. Ciò posto, l’Autorità individua un profilo di rilievo nella disciplina dei diritti di voto nelle società per azioni, auspicando il superamento dei limiti che l’ordinamento italiano continua a esprimere nei confronti delle azioni a voto plurimo.
v) La concorrenza a servizio della sostenibilità ambientale
La sostenibilità è evidentemente, e non da ora, uno dei principi fondanti, costituzionali, dell’Unione europea, insieme alla concorrenza. Infatti, lo sviluppo nella UE deve essere sostenibile in un contesto economico competitivo, come sottolinea il terzo comma dell’art. 3 del Trattato sull’Unione europea. Nella consapevolezza che non vi è un dilemma ontologico tra concorrenza e sviluppo sostenibile, le proposte dell’Autorità riguardano soprattutto i nodi infrastrutturali della sostenibilità, con particolare riferimento ai profili elencati di seguito.
Le infrastrutture per la ricarica delle auto elettriche. Lo sviluppo delle infrastrutture per la ricarica degli autoveicoli elettrici costituisce un importante presupposto per abilitare la crescita della mobilità elettrica con ricadute anche in termini di sostenibilità. Le proposte dell’Autorità si concentrano sulle condizioni necessarie per garantire che, nella fase di sviluppo del settore, non si creino distorsioni idonee a comprometterne l’efficiente funzionamento concorrenziale in futuro. In particolare, si propone di: i) introdurre procedure trasparenti e non discriminatore per l’assegnazione degli spazi pubblici e/o per la selezione degli operatori per l’installazione di colonnine di ricarica, così da favorire lo sviluppo di un’offerta competitiva di tali infrastrutture e ii) non regolare le tariffe per i servizi di ricarica per la mobilità elettrica. L’elemento prezzo, piuttosto, potrà essere un parametro da considerare nelle gare pubbliche per l’assegnazione degli spazi e un livello dei prezzi ragionevole potrà essere garantito dalla presenza di una pluralità di operatori.
Gestione dei rifiuti differenziati. Le proposte riguardanti la fase di raccolta dei rifiuti suggeriscono modifiche normative volte a: i) eliminare ingiustificate discriminazioni tra gestore pubblico e operatori privati nella gestione dei rifiuti, come ad esempio la durata minima quinquennale dell’accordo con il gestore pubblico prevista per i servizi offerti alle utenze non domestiche; ii) evitare che la nozione di gestione integrata del ciclo dei rifiuti possa essere utilizzata impropriamente ricomprendendo nella privativa anche attività di smaltimento, recupero e riciclo che costituiscono attività a mercato; iii) escludere la partecipazione delle imprese di selezione alla negoziazione dell’accordo di programma tra sistemi di compliance, ANCI e Unione delle Province Italiane e Enti di Gestione di Ambito Territoriale, per garantire un pieno esplicarsi dei principi di concorrenza tra i diversi sistemi di compliance.
I termovalorizzatori. La promozione della concorrenza nella filiera di gestione dei rifiuti indifferenziati difficilmente può prescindere da un’omogenea diffusione sul territorio nazionale dell’impiantistica di termovalorizzazione. A tal fine si propone di semplificare gli iter autorizzativi, introducendo anche meccanismi di attivazione di poteri sostitutivi in caso di inerzia delle amministrazioni pubbliche coinvolte, e prevedere incentivazioni e/o compensazioni per le popolazioni interessate e gli enti locali interessati dagli sviluppi impiantistici di termovalorizzazione, senza improprie estensioni della regolazione di prezzo ad attività garantite dal mercato.
Oneri di sistema. Un ultimo, importante, profilo – rilevante anche nella prospettiva della liberalizzazione del mercato della vendita dell’energia elettrica – concerne gli oneri di sistema. Al fine di assicurare una maggiore trasparenza dei prezzi dell’energia elettrica e gestire adeguatamente il finanziamento delle fonti rinnovabili, l’Autorità propone una riforma del finanziamento delle energie rinnovabili, che mira a eliminare il peso improprio degli oneri di sistema dalla bolletta elettrica e a introdurre, invece, forme di fiscalizzazione coerenti con i principi ambientali, così che tali oneri gravino, in modo selettivo, sul consumo di combustibili fossili nel riscaldamento e nei trasporti, ricorrendo, se necessario a una opportuna gradualità nell’attuazione della riforma. In una prima fase, si propone che alcune voci oggi impropriamente rientranti tra gli oneri di sistema siano eliminate dai costi in bolletta e si provveda alla relativa copertura finanziaria con il bilancio dello Stato; inoltre, si propone il trasferimento dal bilancio dello Stato alla Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA) di almeno una parte del gettito derivante dalla vendita all’asta delle quote di emissione di CO2, affinché la CSEA la utilizzi per finanziare in misura corrispondente gli oneri di sistema.
vi) La tutela della salute e la concorrenza
L’eccezionale pressione cui è stato sottoposto il Servizio Sanitario Nazionale – SSN durante la pandemia Covid-19 rende necessari interventi volti ad aumentare l’efficienza, in modo da conciliare, per tale via, l’incremento della domanda di cure sanitarie con i vincoli del finanziamento pubblico. Una migliore allocazione delle risorse, evitando sprechi, consente, infatti, di indirizzare la spesa pubblica per la sanità verso la costruzione di un sistema in grado di far fronte ad eventi drammatici e di ampissima portata, come quello registratosi di recente, garantendo non solo una risposta adeguata alle esigenze di cura, ma anche elevati livelli di qualità dell’assistenza.
Settore sanitario. Poiché un rafforzamento del sistema sanitario e della tutela della salute richiede il passaggio da un approccio basato sui tagli della spesa pubblica ad uno ispirato ad un utilizzo efficiente della stessa, l’Autorità suggerisce l’adozione di misure che garantiscano una maggiore apertura all’accesso delle strutture private all’esercizio di attività sanitarie non convenzionate con il SSN. Una più intensa integrazione tra pubblico e privato può, infatti, consentire di soddisfare meglio la crescente richiesta di assistenza e di protezione dei cittadini, senza tagli alla spesa sanitaria. Si segnala, dunque, l’opportunità di: i) eliminare gli ostacoli che limitano l’accesso dei privati all’esercizio di attività sanitarie non convenzionate con il SSN, attualmente vincolato dalla verifica del fabbisogno regionale di servizi sanitari; ii) riformare il sistema di accreditamento al SSN di strutture private; iii) prevedere selezioni periodiche regionali ed adeguatamente pubblicizzate; iv) garantire un’informazione piena sulle performance delle strutture pubbliche e private, per consentire alla domanda una scelta consapevole tra le strutture disponibili e promuovendo, dunque, la loro efficienza.
Interventi nel settore farmaceutico. Strettamenti connessi al tema della salute pubblica sono anche gli interventi riguardanti il settore farmaceutico, che riveste un ruolo importante nel perseguire obiettivi di miglioramento dello stato di salute della popolazione e che è stato investito in misura consistente dalle politiche di contenimento della spesa pubblica. Le proposte dell’Autorità si concentrano sulla promozione di un contesto regolamentare che: i) faciliti la comparabilità, anche nelle procedure di gara, tra farmaci biologici aventi le stesse indicazioni terapeutiche; ii) permetta di incrementare il potere negoziale della domanda, con particolare riferimento ai farmaci che possono rientrare nella classe C “non negoziata”; iii) con riferimento agli obblighi di assortimento dei medicinali da parte dei grossisti, permetta di rimodularli su soglie quantitative flessibili basate sulla domanda espressa dal territorio, in modo da consentire forme più efficienti e flessibili di organizzazione imprenditoriale, continuando a garantire la disponibilità di farmaci sul territorio. Ulteriori proposte sono volte a rimuovere i vincoli esistenti con riferimento alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti prima della scadenza del brevetto, nonché ad incentivare la realizzazione di farmaci galenici.
vii) I poteri dell’Autorità
L’applicazione rigorosa della disciplina antitrust costituisce un fattore prezioso per garantire una più rapida e solida ripresa, nella consapevolezza delle difficoltà cui sono sottoposte le imprese durante la crisi e della necessità di tutelare gli effetti di più lungo periodo e la componente più dinamica del processo competitivo. A tal fine, è necessaria un’attenzione particolare ai settori strategici per la crescita, la digitalizzazione e la sostenibilità, un efficace controllo dei processi di concentrazione e il contrasto alle condotte che possono esacerbare le conseguenze della crisi economica e sanitaria.
In quest’ottica, l’Autorità propone alcune modifiche legislative alla legge 10 ottobre 1990, n. 287, finalizzate ad aumentare l’efficacia del controllo delle concentrazioni e della lotta ai cartelli, a rafforzare i poteri di indagine al di fuori dei procedimenti istruttori e ad adeguare la strumentazione attualmente a disposizione per affrontare le sfide poste dall’economia digitale. Si sottolinea altresì come l’Autorità sia l’istituzione meglio posizionata in materia di pratiche commerciali sleali nella filiera agroalimentare.
Il controllo delle concentrazioni. Al fine di rendere il quadro normativo nazionale quanto più possibile coerente con quello adottato dalla Commissione e dalla gran parte dei Paesi dell’Unione europea, l’Autorità propone una revisione delle norme con riguardo al test di valutazione sostanziale e al trattamento dei vantaggi di efficienza; al sistema di notifica delle operazioni di concentrazione; al trattamento delle imprese comuni; al calcolo del fatturato rilevante per l’obbligo di comunicazione per le banche e gli istituti finanziari; ai termini previsti per le istruttorie nelle concentrazioni.
Economia digitale. L’Autorità auspica un’integrazione dell’art. 9 della legge 18 giugno 1998, n. 192, volta a rendere le previsioni relative all’abuso di dipendenza economica più appropriate ed efficaci rispetto alle caratteristiche e, in particolare, al potere di intermediazione delle grandi piattaforme digitali. Si propone, in particolare, l’introduzione di una presunzione relativa di dipendenza economica nelle relazioni commerciali con un’impresa che offre i servizi di intermediazione di una piattaforma digitale, allorché quest’ultima abbia un ruolo determinante per raggiungere utenti finali e/o fornitori, anche in termini di effetti di rete e/o di disponibilità dei dati. La proposta si completa con l’indicazione esemplificativa di alcune pratiche che possono integrare un abuso di dipendenza economica da parte delle piattaforme.
Inoltre, al fine di contrastare più efficacemente le distorsioni concorrenziali, in particolare nei mercati in cui è presente una piattaforma digitale ovvero operano imprese che necessitano di tale piattaforma per accedere agli utenti finali o ai fornitori, l’Autorità auspica l’introduzione di una specifica disposizione, modellata sull’esperienza tedesca[4], che stabilisca la possibilità di attribuire a talune imprese la qualifica di imprese di primaria importanza per la concorrenza in più mercati, alle quali possono essere vietati taluni comportamenti particolarmente distorsivi della concorrenza, salvo che l’impresa non dimostri che la propria condotta risulta obiettivamente giustificata.
Transazione. L’Autorità propone l’introduzione nell’ordinamento giuridico nazionale dell’istituto della procedura di transazione (c.d. settlement) nei procedimenti amministrativi condotti dall’Autorità in materia di concorrenza.
Rafforzamento poteri di indagine al di fuori dei procedimenti istruttori. Per consentire un più efficace e tempestivo intervento nell’applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 287/1990 e degli artt. 101 e 102 del TFUE, oltre che nell’ambito delle indagini conoscitive e nel controllo delle operazioni di concentrazione, l’Autorità ritiene opportuno un rafforzamento dei suoi poteri di acquisizione di informazioni e documenti anche al di fuori dei procedimenti istruttori, prevedendo la possibilità di irrogare sanzioni amministrative in caso di rifiuto o ritardo nel fornire le informazioni o i documenti richiesti o in presenza di informazioni ingannevoli od omissive.
Competenze dell’Autorità nella filiera agroalimentare. Infine, l’Autorità ribadisce di essere l’istituzione meglio posizionata per il contrasto delle violazioni individuate dalla Direttiva (UE) 2019/633 in materia di pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese delle filiere agricole e alimentari, in un contesto caratterizzato da un quadro normativo, allo stato, piuttosto complesso e frammentato e da una filiera, in alcune sue fasi, caratterizzata da una estrema polverizzazione. L’armonizzazione con i principi comunitari e il ricorso a strumenti quali le Organizzazioni dei Produttori, potenzialmente preziosi per la modernizzazione del settore, ma da raccordare con la disciplina antitrust, militano a favore di una razionalizzazione delle competenze in un’ottica di armonizzazione con la normativa europea e di mantenimento degli incentivi concorrenziali.
Infine, allo scopo di contribuire a una più completa tutela della concorrenza e del mercato, l’Autorità riporta un elenco delle principali e più recenti segnalazioni relative a ulteriori questioni di rilievo concorrenziale, le cui indicazioni e auspici si ritengono ancora validi, in particolare in materia di servizi professionali, pubblicità sanitaria, servizi di mobilità urbana, Camere di Commercio, farmacie e parafarmacie, servizi postali.
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[1] Cfr. segnalazione AS1550 – Concessioni e criticità concorrenziali del 12 dicembre 2018. Nella segnalazione sono state, pertanto, formulate proposte puntuali di modifica della normativa vigente e raccomandazioni alle amministrazioni concedenti, finalizzate a garantire un maggiore confronto concorrenziale tra gli operatori del mercato e a migliorare la qualità del servizio reso alla collettività nei seguenti settori: autostrade; aeroporti; distribuzione del gas; grandi derivazioni d’acqua per uso idroelettrico; concessioni portuali e marittime; concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative; posteggio per commercio su aree pubbliche; poste – servizio postale universale; radiotelevisione; frequenze della banda 700 MHz per i servizi di telecomunicazione mobile (5G) e rinnovo dei diritti d’uso.
[2] Utilizzando quelle stabilite dal Decreto del Mise del 31 dicembre 2020 recante “Definizione delle modalità e dei criteri per un ingresso consapevole dei clienti finali nel mercato dell’energia”.
[3] Tali procedure di selezione dovranno essere concluse dall’Acquirente Unico entro il 31 dicembre 2021 in modo da consentire entro tale data l’operatività dei fornitori individuati, i quali avranno l’obbligo di garantire alla propria clientela, fino al 31 dicembre 2022, la fornitura del servizio a condizioni di Maggior Tutela.
[4] Cfr. art. 19A della legge di concorrenza tedesca (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB), introdotto a seguito della riforma entrata in vigore il 19 gennaio 2021.
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