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Concorrenza, Pnrr, contratti e appalti. Cosa fare e cosa non fare secondo l’Agcm

I punti salienti della relazione annuale sull’attività 2020 dell’Agcm, l’Autorità garante del mercato e della concorrenza

DUMPING FISCALE

Serve impegno più deciso per contrasto, global minimum tax passo avanti ma non risolve il problema

Sin dalla presentazione della mia prima relazione annuale nel luglio 2019 ho posto con forza un tema, quello della concorrenza fiscale sleale tra Stati membri, che costituisce uno dei più gravi fattori di distorsione di quel level playing field che è a fondamento di una competizione equa.

Il danno arrecato agli Stati che producono valore da dumping fiscale posto in essere da taluni Paesi europei, divenuti oggi dei veri e propri paradisi fiscali con l’euro, si è ancor più aggravato. L’Europa è la principale vittima dell’elusione delle grandi società, con oltre il 35% dei profitti spostati dal Vecchio Continente a fronte di meno del 25% degli Stati Uniti.

Il vertice del G20 tenutosi a Venezia lo scorso luglio si è concluso con un accordo di massima che prevede l’introduzione di una global minimum tax pari ad almeno il 15%. Sebbene tale accordo rappresenti un passo avanti nel contrasto al comportamento delle multinazionali che oggi possono liberamente spostare i profitti nei paradisi fiscali, esso non risolve fino in fondo il problema della concorrenza sleale all’interno dell’Unione Europea né dal punto di vista etico né dal punto di vista dell’enforcement, poiché sarà difficile applicare in modo uniforme la nuova imposta a causa della mancata standardizzazione dei criteri di calcolo della relativa base imponibile.

L’Autorità continua ad auspicare un più deciso impegno su tale fronte poiché lo sviluppo di un Paese membro non può essere perseguito attraverso forme aggressive di concorrenza fiscale in danno degli altri.

APPALTI E CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

 PNRR occasione irripetibile, Autorità richiama con forza necessità di semplificare Codice dei contratti pubblici

 La ricostruzione post pandemica è un’occasione irripetibile per superare antiche fragilità e dare al Paese le strutture necessarie a contribuire a garantire un sistema produttivo efficiente. Le chiavi del nostro rilancio sono quelle chiaramente individuate nel Piano Nazionale di ripresa e Resilienza approvato dalla Commissione Europea. C’è in gioco molto più dei 191,5 miliardi previsti dal Piano a favore dell’Italia, che peraltro è il maggior beneficiario dei fondi stanziati: in realtà, in gioco c’è la credibilità del Paese.

Occorre riconoscere, però, che le incognite sulla attuazione del Piano sono molte, a partire da un quadro normativo ipertrofico che fa da freno agli investimenti. Il rischio è che gli ingenti flussi di risorse previsti dal PNRR non riescano a tradursi tempestivamente in opere pubbliche, quindi in investimenti e in infrastrutture. La corruzione, d’altra parte, continua ad essere un fenomeno radicato che va combattuto con forza, in quanto rischia di condizionare la nuova fase, tenuto conto che una parte significativa delle risorse passa attraverso procedure ad evidenza pubblica. Se si considera che oggi il 74% dei procedimenti in materia di corruzione riguarda il settore degli appalti pubblici, in particolar modo le procedure di gara (82%), piuttosto che gli affidamenti diretti (18%), una riflessione urgente si impone. Tutto questo dimostra che il Codice dei contratti pubblici, che pure è stato modificato numerosissime volte, non solo non è stato in grado di contribuire a ridurre gli illeciti, ma rischia, altresì, con le sue farraginosità e complicazioni, di ostacolare il conseguimento degli ambiziosi obiettivi assegnati al nostro Paese. Per questo l’Autorità ha richiamato con forza la necessità di semplificare la normativa vigente in un settore che rappresenta l’11% del PIL nazionale.

Più in generale, l’Autorità ritiene che un cambiamento culturale sia necessario. Troppo spesso, in nome di una malintesa cultura della legalità, ci si affida alla formulazione di nuove regole come argine rispetto al rischio di comportamenti illeciti. In realtà, l’elefantiasi normativa si traduce in una moltiplicazione dei luoghi e delle occasioni di corruzione. Il mercato necessita di poche regole, chiare e proporzionate.

TUTELA DEI CONSUMATORI E RISTORI

 Aumentati gli impegni delle imprese, tra gennaio 2019 e luglio 2021 ristori a 580 mila consumatori per oltre 34 milioni

I dati relativi agli interventi a tutela dei consumatori nel periodo gennaio 2019-luglio 2021 evidenziano un sensibile e progressivo aumento degli impegni che prevedono, da parte delle imprese coinvolte, la volontaria adozione di specifiche misure risarcitorie e/o compensative a favore dei consumatori colpiti dalle condotte commerciali oggetto di istruttoria. Questa tipologia di misure ha riguardato oltre il 42% dei 66 provvedimenti di accettazione di impegni adottati. La percentuale sale al 63% se si considerano le sole procedure (24) concluse con impegni nei primi sette mesi del 2021.

Sulla base dei procedimenti per i quali sono disponibili dati definitivi, l’insieme di questi interventi, concernenti diversi e importanti settori economici – dai trasporti aerei e marittimi ai servizi bancari e finanziari, dai prodotti assicurativi alla fornitura di energia elettrica e gas – ha comportato il riconoscimento di ristori a beneficio di oltre 580 mila consumatori, per un importo complessivo restituito superiore ai 34 milioni di euro. Questa modalità di intervento può risultare ben più efficace delle sanzioni pecuniarie, atteso che non solo contribuisce ad accrescere la fiducia nelle Istituzioni da parte di soggetti deboli e privi della capacità di ottenere, da soli, adeguata tutela dei propri diritti, ma promuove anche un modello di comportamento virtuoso da parte delle imprese che migliora la loro reputazione sul mercato ed il rapporto con i consumatori.

DIGITAL MARKET ACT

Nel corso del 2020, la Commissione europea ha intrapreso una serie di iniziative volte a elaborare il contributo che le politiche di concorrenza possono fornire all’agenda dell’Unione Europea e segnatamente ai temi della digitalizzazione, della globalizzazione e della sostenibilità, attraverso sia l’individuazione di nuovi strumenti che l’aggiornamento di quelli già in essere (regolamenti e comunicazioni), che possano consentire alla Commissione e alle autorità nazionali di rispondere meglio alle sfide che si troveranno a fronteggiare nei prossimi anni. Le proposte legislative in materia di economia digitale costituiscono una delle principali priorità della Commissione europea e si poggiano su due pilastri: il Digital Market Act (DMA) e il Digital Service Act (DSA). Il DMA propone una regolazione ex ante, volta a introdurre taluni divieti e obblighi di comportamento alle piattaforme online di grandi dimensioni che esercitano una funzione di controllo di accesso a più mercati, vale a dire di gatekeeper. In caso di mancato rispetto della normativa, sono previste ammende fino al 10% del fatturato mondiale totale annuo dell’impresa, penalità di mora fino al 5% del fatturato medio giornaliero e, in caso di violazioni sistematiche alle piattaforme, possono essere imposte ulteriori misure correttive a seguito di un’indagine di mercato. Il DSA intende adeguare la normativa europea in materia di commercio elettronico e responsabilità degli intermediari, ormai risalente, al nuovo contesto economico e tecnologico. Il DSA regola gli obblighi inerenti la prestazione di servizi digitali, con particolare riguardo alla diffusione di contenuti (ad esempio sui social network) e ai diritti degli utenti nella fruizione dei servizi digitali. Entrambe le proposte DMA e DSA saranno discusse dal Consiglio e dal Parlamento dell’UE secondo la procedura legislativa ordinaria. L’Autorità italiana seguirà l’iter legislativo offrendo il suo contributo tecnico al Governo italiano che parteciperà al negoziato sui due testi.

PNRR

In Italia, secondo stime dell’ISTAT, nel 2020 la pandemia Covid-19 ha posto in condizione di povertà assoluta altre 335.000 famiglie rispetto al 2019; si tratta di oltre un milione di persone. Ciò ha determinato anche un calo record dei consumi delle famiglie (su cui è basato l’indicatore di povertà), la cui spesa media mensile nel 2020 è stata pari a 2.328 euro, tornando ai livelli del 2000. L’emergenza sanitaria ha provocato una crisi economica e sociale cui occorre far fronte. L’intervento diretto dello Stato per proteggere cittadini e imprese dall’impatto causato dall’emergenza sanitaria è non solo corretto, ma indispensabile; così come sarebbe stato impensabile prescindere da una gestione condivisa e comune delle azioni da intraprendere da parte di tutta l’Unione europea. Una risposta comune, la cui valenza politica, economica e finanziaria è di tutta evidenza, è stata adottata con misure a carico dei bilanci nazionali dal nostro Paese e dagli altri Stati dell’UE e con il programma di aiuti solidali Next Generation EU, che ha stanziato a favore dell’Italia oltre 200 miliardi di euro, tra prestiti e aiuti a fondo perduto. A fronte di questi finanziamenti il nostro Paese e tutti gli altri Stati membri stanno predisponendo Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR).

I Piani Nazionali dovranno essere redatti seguendo le linee guida pubblicate dalla Commissione, indicando un insieme coerente di riforme e investimenti diretti a conseguire una nuova strategia di crescita basata sul Green Deal e sul concetto di sostenibilità competitiva. In particolare, i Piani Nazionali dovranno basarsi sulle quattro priorità strategiche indicate dalla UE (transizione ecologica, transizione digitale, incremento della produttività, stabilità macroeconomica) e sui sette obiettivi “European Flagship” (promuovere l’energia pulita, migliorare l’efficienza energetica degli edifici, sviluppare la mobilità sostenibile, rafforzare la banda larga sia in fibra che 5G, digitalizzare la pubblica amministrazione compresi i settori giudiziario e sanitario, incrementare la capacità di un data cloud industriale europeo, potenziare i sistemi educativi e di formazione professionale per supportare maggiori competenze digitali). Secondo le linee guida della Commissione il programma di aiuti dovrà, quindi, attivare un mix di investimenti e riforme per raggiungere gli obiettivi fissati. Gli investimenti dovranno sviluppare capitale fisso (infrastrutture, ricerca e sviluppo), capitale umano (salute, protezione sociale, istruzione, formazione), capitale naturale (protezione ambiente, incremento risorse naturali rinnovabili, contrasto ai cambiamenti climatici).

Le riforme dovranno comportare azioni o processi volti a migliorare durevolmente il funzionamento dei mercati, delle strutture istituzionali e delle pubbliche amministrazioni. In particolare, viene raccomandato di eliminare gli ostacoli agli investimenti come quelli relativi agli oneri amministrativi per avviare un’impresa, la tassazione elevata o complessa, leggi restrittive dell’iniziativa economica e lunghi procedimenti giudiziari. Il successo del Piano, secondo la Commissione, dipenderà quindi dalla capacità di affrontare efficacemente gli ostacoli agli investimenti, specialmente quelli a vantaggio del mercato unico, e dal miglioramento del contesto imprenditoriale reso possibile da riforme strutturali complementari. Ancora prima del varo del programma Next Generation UE, la Commissione europea ha dato avvio a una nuova fase della politica comunitaria sugli aiuti di Stato che, analogamente a quanto avvenuto durante la crisi del 2007-2008, ha visto l’allentamento dei tradizionali criteri di valutazione delle misure nazionali di sostegno alle imprese, nella consapevolezza che, pur dinnanzi al rischio di veder crescere le asimmetrie competitive nel mercato comune, la priorità dovesse andare al sostegno del tessuto produttivo e dei settori maggiormente colpiti.

Durante l’emergenza sanitaria l’intervento pubblico è stato e continuerà a essere fondamentale per garantire sostegno economico a cittadini, lavoratori e imprese, assicurando le condizioni minime di tenuta sociale e la tutela di ampie parti del sistema economico e produttivo. Le scelte adottate oggi avranno un evidente impatto sul futuro del Paese e andranno compiute avendo ben presente che il ruolo dello Stato non può tradursi, nel medio periodo, in politiche di sussidi e di intervento pubblico nell’economia che vadano oltre lo stretto indispensabile per superare la contingenza: non sarebbe sostenibile per la finanza pubblica, non creerebbe il contesto necessario per il dispiegarsi di meccanismi di virtuosa competizione e innovazione indispensabili anche per il raggiungimento degli obiettivi fissati dai piani di aiuti europei. Al contrario, le risorse andranno concentrate sugli investimenti per ricerca e sviluppo, per l’istruzione, sulla costruzione di un sistema fiscale equo e al contempo incentivante per gli investimenti e per l’occupazione, sulla creazione di un assetto normativo e regolatorio che non blocchi l’iniziativa economica privata.

Gli ambiti indicati sono quelli classici dell’intervento dello Stato in un sistema economico concorrenziale e di mercato, dove l’intervento diretto di soggetti pubblici nell’economia va limitato: superate le temporanee contingenze emergenziali, l’autorità statale detta le regole e incentiva in modo virtuoso il sistema economico tramite leve appropriate. In tale modello, infatti, sono le regole che costituiscono la componente necessaria dei mercati, l’architettura normativa che ne consente il funzionamento e che garantisce tutti gli attori economici che vi prendono parte.

 

LEGGE ANNUALE SULLA CONCORRENZA

In data 22 marzo 2021, l’Autorità ha inviato al Presidente del Consiglio dei Ministri, che ne aveva fatto espressa richiesta, le proprie proposte in merito alla stesura del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza.

Non è dubbio che vi sia la necessità di disegnare la politica economica e l’intervento pubblico a sostegno dell’economia e delle categorie maggiormente colpite – del quale c’è profonda necessità – nella consapevolezza dell’esigenza di salvaguardare e promuovere mercati concorrenziali per sostenere il recupero di produttività del sistema economico e le possibilità di crescita. L’ampio divario che caratterizza la dinamica della produttività del sistema produttivo italiano rispetto al resto dell’Unione Europea – che comunque nasconde significative differenze tra imprese, settori e aree geografiche – si spiega, infatti, non solo sulla base del basso livello di investimenti e innovazione o delle carenze che caratterizzano il quadro istituzionale e amministrativo, ma anche per il deficit di concorrenza che si registra in diversi settori.

La concorrenza promuove l’efficienza e la creazione di posti di lavoro: induce le imprese a essere produttive e innovative; promuove una migliore allocazione delle risorse tra le attività economiche; e consente alle imprese più innovative ed efficienti di entrare nel mercato e crescere a scapito di quelle meno efficienti. Inoltre, molte delle misure per contrastare la crisi rischiano di essere meno efficaci a fronte di mercati scarsamente competitivi: ad esempio, gli interventi fiscali si caratterizzano per un effetto moltiplicativo più contenuto se il sistema economico è poco concorrenziale.

In ragione di un contesto normativo non favorevole allo svolgimento dell’attività imprenditoriale, l’Italia viene collocata al cinquantesimo posto nella classifica “Doing Business” stilata dalla Banca Mondiale: ventiseiesima sui ventotto Stati membri dell’Unione Europea. I potenziali benefici derivanti dall’ingresso di nuovi operatori, dinamici e innovativi, vengono vanificati infatti dai ritardi nella concessione dei permessi, dalle difficoltà che si incontrano per avviare un’attività, per accedere al credito, per far rispettare i contratti e risolvere le insolvenze. In un simile contesto, anche la capacità di attrarre investimenti esteri rischia di ridursi alle opportunità offerte dalla crisi per acquisire le imprese sane e efficienti prima della pandemia afflitte da problemi di liquidità.

La semplificazione del quadro normativo e la riduzione degli oneri burocratici, la promozione di un’amministrazione efficiente, anche attraverso un efficace ricorso ai poteri sostitutivi, la revisione del codice degli appalti e la riduzione dei tempi della giustizia civile sono requisiti fondamentali per cogliere pienamente i benefici di mercati competitivi in grado di creare valore aggiunto e occupazione. Sono numerose le evidenze in merito ai benefici che un miglioramento della regolamentazione dei mercati dei servizi e una riduzione delle barriere alla concorrenza in Italia avrebbero sulla produttività, la crescita e l’occupazione.

È il settore dei servizi, pubblici e privati – che rappresenta circa il 75 per cento del valore aggiunto e dell’occupazione – a mostrare i ritardi più significativi e, dunque, le maggiori potenzialità di crescita della produttività derivanti da un alleggerimento della regolazione. È stato stimato che una rimozione delle barriere amministrative nei settori non manifatturieri potrebbe indurre un aumento della produttività superiore al 25 per cento. Tuttavia, il miglioramento del quadro normativo e amministrativo, la rimozione delle barriere all’ingresso e le politiche di liberalizzazione, per quanto importanti, da sole non sono sufficienti. Per recuperare il gap di produttività rispetto alle altre economie europee nel nostro Paese occorre rimuovere anche le barriere all’uscita.

La ripresa economica sarà estremamente lenta fintanto che le imprese che erano fortemente improduttive già prima della pandemia possono restare sul mercato in quanto “protette” dalla concorrenza di imprese più efficienti o perché la loro uscita comporta costi sociali particolarmente elevati o incontra le resistenze di quella parte del sistema creditizio esposto nei loro confronti. Politica della concorrenza e politiche del lavoro sono complementari e sinergiche. La protezione di tutti i lavoratori non può coincidere con la protezione di tutte le attività produttive. È, dunque, necessario un profondo adeguamento del sistema degli ammortizzatori sociali, delle politiche attive del lavoro, della formazione dei lavoratori occupati o disoccupati e una normativa della crisi di impresa più sensibile ai principi della concorrenza. In questo modo, gli ostacoli di diversa natura al pieno svolgimento del processo competitivo e all’uscita dal mercato delle imprese improduttive, se non superati, possono essere almeno attenuati. Nella segnalazione per la legge annuale per il mercato e la concorrenza, alla luce delle suddette considerazioni, l’Autorità ha formulato una serie di proposte puntuali volte a valorizzare il contributo che la concorrenza può offrire per riprendere tempestivamente il sentiero della crescita.

In particolare, la segnalazione si articola su sei aree tematiche: 1) lo sviluppo delle infrastrutture per la crescita e la competitività; 2) la revisione della disciplina sugli appalti; 3) gli interventi per assicurare efficienza e qualità dei servizi pubblici locali; 4) la rimozione delle barriere all’entrata nei mercati per stimolare la produttività; 5) gli interventi per la promozione di un’economia sostenibile; 6) gli interventi riguardanti il settore sanitario e farmaceutico. Le proposte contenute nella segnalazione compongono un quadro di insieme che delinea un modello di sviluppo del Paese, fondato – come previsto dall’art. 3 del Trattato U.E. – su “un’economia sociale di mercato altamente competitiva”, in cui gli investimenti pubblici e quelli privati sono promossi da una visione strategica attenta al contributo della concorrenza dinamica, da regole proporzionate, chiare e certe, e da un’amministrazione qualificata ed efficiente sia nei processi autorizzativi che in quelli di spesa. In combinazione con un solido sistema di ammortizzatori sociali, la concorrenza appare la strada maestra per superare lo status quo e iniettare nuovi stimoli alla produttività in settori come i servizi pubblici locali e le concessioni. La concorrenza può, inoltre, integrare strumenti di natura regolatoria e fiscale nel favorire il processo di transizione verso un modello di crescita sostenibile sotto il profilo ambientale.

 DATI SULL’ATTIVITÀ SVOLTA

Nel corso del 2020 sono stati condotti complessivamente 21 procedimenti istruttori per violazioni della normativa a tutela della concorrenza. Sono stati, inoltre, realizzati ottanta interventi di advocacy, di cui settantasette effettuati ai sensi della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato) e tre ai sensi del decreto legislativo 9 gennaio 2008, n. 9 (Disciplina della titolarità e della commercializzazione dei diritti audiovisivi sportivi e relativa ripartizione delle risorse).

Per le istruttorie concluse con l’accertamento dell’illecito, sono state complessivamente erogate sanzioni amministrative pecuniarie per 382.494.879 euro.

Le concentrazioni

Nel corso del 2020, l’Autorità ha esaminato settantadue casi di operazioni di concentrazione, di cui una comunicata ai sensi dell’art. 75 del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia). In sei casi, relativi a diversi settori merceologici, l’Autorità ha avviato un’istruttoria ai sensi dell’art. 16 della l. 287/1990. In particolare, in cinque casi ha autorizzato l’operazione di concentrazione subordinatamente all’adozione di alcune misure correttive, mentre in un caso l’istruttoria si è chiusa con la revoca di misure precedentemente imposte, a seguito del venir meno delle ragioni di fatto e di diritto che avevano giustificato la loro imposizione.

Gli accertamenti ispettivi

Il 2020 ha fatto registrare una riduzione dell’attività ispettiva rispetto all’anno precedente: il lockdown imposto dal Governo a tutte le attività produttive a seguito del diffondersi dell’emergenza epidemiologica, infatti, oltre a comportare la ridotta operatività “in presenza fisica” di sedi aziendali, ha indotto, per ragioni sanitarie, a circoscrivere il ricorso allo strumento ispettivo ai soli casi in cui lo stesso non risultava in alcun modo sostituibile con altri mezzi probatori. L’accertamento ispettivo, ai sensi dell’articolo 14, comma 2, della l. 287/1990, è stato, pertanto, disposto nel 36% dei procedimenti istruttori avviati in materia di intese e abusi di posizione dominante, con un numero di sedi complessivo ispezionato pari a 21. Ogni accertamento ispettivo ha riguardato in media 4,2 imprese.

Il ricorso allo strumento ispettivo ha riguardato 2 ulteriori procedimenti istruttori avviati per ipotesi di abuso di dipendenza economica (art. 9 della legge 18 giugno 1998, n. 192, Disciplina della subfornitura nelle attività produttive). Per ciascuno degli accertamenti, come di consueto, l’Autorità si è avvalsa della collaborazione del Nucleo Speciale Antitrust della Guardia di Finanza.

I nuovi avvii

Nel corso del 2020 sono state avviate, e sono tuttora in corso, sedici istruttorie per presunte intese restrittive della concorrenza, per abuso di posizione dominate e per abuso di dipendenza economica. In particolare, l’emergenza sanitaria connessa al Covid-19 ha portato in primo piano la rilevanza di uno sviluppo competitivo dei mercati digitali, già oggetto di un’indagine conoscitiva svolta dall’Autorità insieme all’AGCOM e al Garante per la protezione dei dati personali. Tale indagine aveva fatto emergere l’esistenza nel settore dei Big Data di condotte potenzialmente rilevanti, ai fini dell’applicazione della normativa a tutela della concorrenza e del consumatore, poste in essere nell’ambito delle piattaforme digitali dalle Big Tech leaders a livello mondiale (c.d. GAFA – Google, Apple, Facebook, Amazon) in qualità di operatori gatekeeper. Sul fronte della tutela della concorrenza, l’Autorità nel corso del 2020 ha pertanto avviato diversi procedimenti nei confronti di tali operatori.

CASI DI TUTELA DELLA CONCORRENZA pp. 8-11 (tra i quali sanzioni a Google e a Ticketone)

L’Autorità nel corso del 2020 ha avviato diversi procedimenti aventi ad oggetto i mercati riconducibili alle piattaforme digitali controllate dalle Big Tech (Google, Apple, Facebook, Amazon). In particolare, nell’ambito del procedimento A529, avviato nei confronti di Alphabet, Google LLC e Google Italy sulla base di una segnalazione di Enel X Italia, l’Autorità ha approfondito l’analisi dell’ipotesi istruttoria contenuta nel provvedimento di avvio relativa all’esistenza di un rifiuto costruttivo a dare accesso alla sua piattaforma Android Auto alla app di ricerca e navigazione JuicePass (già Enel X Recharge), sviluppata da Enel per i servizi di localizzazione e prenotazione delle colonnine per la ricarica delle auto elettriche, che costituiva un servizio innovativo in una fase cruciale di sviluppo della mobilità elettrica. Infatti, Google pur definendo correntemente gli strumenti informatici che consentono agli sviluppatori di creare app compatibili con Android Auto, a fronte della richiesta di Enel X Italia, non ha approntato le soluzioni informatiche adeguate così procrastinando, ingiustificatamente, la disponibilità della app di Enel X Italia su Android Auto. Lo scopo della condotta di Google sarebbe stato quello di escludere un concorrente, che ha sviluppato una app “specialistica”, così da proteggere e consolidare il modello di business di Google Maps e il suo ruolo di punto di accesso agli utenti e al flusso di dati generato dalle attività degli stessi. A tale ultimo riguardo viene in rilievo la finalità di Google di mantenere l’intermediazione dei servizi di Enel X di modo da arricchire il suo data set relativo all’utenza.

Sempre nel campo dello sfruttamento dei Big Data come risorsa competitiva strategica, in data 20 ottobre 2020 l’Autorità ha avviato sulla base di una segnalazione di Interactive Advertising Bureau Italia (di seguito anche “IAB”) il procedimento A542, nei confronti delle società del gruppo Google Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l.. Nel provvedimento di avvio, è stato ipotizzato che Google, soggetto verticalmente integrato e presente nei diversi mercati che compongono la filiera della pubblicità online e nell’offerta di servizi sopra individuati che consentono l’acquisizione di dati rilevanti ai fini della targhettizzazione delle campagne pubblicitarie di display advertising, abbia posto in essere condotte commerciali suscettibili di ostacolare i propri concorrenti non integrati e di mantenere e rafforzare il proprio potere di mercato, in violazione dell’articolo 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Google avrebbe posto in essere una condotta di discriminazione interna-esterna, consistente nel consentire alle proprie divisioni interne strumenti di tracciamento che permettono di rendere i servizi DSP, SSP e gli AD server di Google in grado di raggiungere una capacità di targhettizzazione che altri concorrenti altrettanto efficienti non sono in grado di replicare a causa del rifiuto di dare accesso a strumenti analoghi.

Nel dicembre 2020 l’Autorità ha accertato la violazione dell’articolo 102 del TFUE da parte del gruppo societario Eventim-TicketOne, per aver realizzato un abuso di posizione dominante nel mercato italiano della vendita dei biglietti per eventi live di musica leggera. L’intervento dell’Autorità riguarda una fattispecie particolarmente complessa, in quanto l’abuso di posizione dominante è stato realizzato attraverso una unitaria strategia articolata in una serie eterogenea di condotte, anche di carattere segnalatorio (consistenti in azioni di boycott e retaliation) e di preemption, che non solo hanno visto il coinvolgimento della capogruppo tedesca e di TicketOne S.p.A., quale società del gruppo attiva nel mercato rilevante della vendita dei biglietti per eventi live di musica leggera, ma anche quello dei promoter nazionali acquisiti dal gruppo Eventim-TicketOne nel periodo 2017-2018.

Solo la lettura congiunta delle diverse condotte poste in essere dal gruppo Eventim-TicketOne, consente di apprezzare la portata escludente e restrittiva della concorrenza dell’unitaria strategia realizzata dall’impresa dominante. Le condotte oggetto di accertamento sono risultate tutte tese, nel loro complesso, a precludere il mercato rilevante agli operatori di ticketing concorrenti, impedendo loro di vendere, con qualsiasi modalità e mediante qualsiasi canale, una quota particolarmente elevata di biglietti per gli eventi live di musica leggera.

In particolare, l’effetto complessivo di blocco prodotto dalla strategia abusiva del gruppo Eventim-TicketOne è risultato superiore al 50% dei biglietti disponibili, in termini di volume e valore. L’abuso di posizione dominante accertato dall’Autorità si caratterizza anche per aspetti di tipo strutturale. In particolare, il gruppo Eventim-TicketOne ha realizzato, nel periodo 2017-2018 (cioè successivamente alla scadenza delle c.d. intese Panischi, in forza delle quali, tra l’altro, TicketOne S.p.A. aveva goduto, per un quindicennio, del diritto esclusivo di vendere online la totalità dei biglietti dei principali promoter nazionali), quattro operazioni di acquisizione di alcune tra le principali società di produzione di eventi live di musica leggera. In particolare, l’Autorità ha considerato tali operazioni – che formalmente non superano le soglie di fatturato previste dalla normativa nazionale sul controllo delle concentrazioni – rientranti nella complessiva strategia abusiva del gruppo EventimTicketOne, in quanto tese a rendere captive (cioè infragruppo) i rapporti di esclusiva con le società di produzione oggetto di acquisizione e, per tale via, vincolare al gruppo l’intera attività di promoting svolta da alcuni tra i principali promoter persone fisiche attivi in Italia, con modalità e per una durata vietate dal diritto antitrust, stante la posizione dominante posseduta nel mercato rilevante.

Inoltre, l’abuso di posizione dominante del gruppo Eventim-TicketOne, pur esplicando la sua efficacia escludente unicamente sul mercato della vendita di biglietti per eventi live di musica leggera, ha interessato anche soggetti attivi in diversi altri stadi della filiera di produzione, organizzazione e distribuzione di tale tipologia di eventi in quanto, da un lato, le controparti dei contratti di esclusiva stipulati dall’impresa dominante risultano essere sia operatori di ticketing che promoter di eventi live di musica leggera e, dall’altro, anche i promoter locali sono stati, a vario titolo, coinvolti nella realizzazione delle condotte restrittive, sia con imposizioni del diritto di esclusiva in caso di cessione dei diritti di organizzazione di singoli eventi, sia destinatari di una serie eterogenea di condotte ritorsive e di boycott, volte a proteggere l’esclusiva del gruppo Eventim-TicketOne sulla vendita dei biglietti. In ragione della gravità dell’infrazione, l’Autorità ha comminato alle società del gruppo Eventim-TicketOne una sanzione in solido per quasi 11 milioni di euro e ha altresì imposto alle stesse specifici obblighi comportamentali con il fine di consentire, mediante la rimozione degli ostacoli al confronto competitivo causati dalla attuazione della strategia abusiva, una maggiore apertura del mercato e l’instaurazione di fisiologiche dinamiche concorrenziali.

CASI DI TUTELA DEI CONSUMATORI

Per quanto concerne l’attività internazionale nel settore della tutela dei consumatori, anche nel 2020 l’Autorità ha partecipato attivamente ai vari gruppi e forum in ambito europeo ed internazionale.

Sono stati, poi, affrontati alcuni profili relativi all’implementazione del Regolamento (UE) 2017/2394, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori e si sono tenute apposite sessioni per verificare lo stato di trasposizione della direttiva (EU) 2019/2161 (c.d. omnibus) negli Stati membri. Sono state oggetto di valutazione anche le implicazioni legate alla transizione a una economia verde e digitale. In sede di Comitato è stato individuato l’oggetto dello Sweep 2020, da svolgersi nel corso del 2021, il c.d. “greenwashing”, ossia l’impiego di asserzioni ambientali non verificabili, perché non supportate da riscontri scientifici, al fine di attribuire a un’azienda un’immagine “verde”. La scelta è legata al crescente interesse dei consumatori europei verso prodotti o servizi eco-compatibili. I settori di attività da monitorare sono quelli dell’abbigliamento, dei cosmetici e delle apparecchiature domestiche.

Chiusura delle azioni comuni Booking.com e Expedia

A seguito dello stretto dialogo intercorso a partire dal 2019 tra la Commissione europea e le autorità europee di tutela dei consumatori, Booking.com e il gruppo Expedia hanno migliorato la presentazione delle loro offerte di alloggio, consentendo ai consumatori di visualizzare in modo più accurato: le offerte promosse; come i pagamenti ricevuti dalle strutture ricettive hanno influenzato il ranking; il numero delle persone intenzionate a prenotare lo stesso hotel per le stesse date e le camere rimaste disponibili sul sito; il prezzo totale per l’alloggio, comprese le tasse e gli oneri obbligatori. In tale contesto la Commissione ha sottolineato la necessità di garantire un accesso facile e preciso alle pratiche di cancellazione come parte della risposta alle interruzioni di viaggio legate alla pandemia Covid-19.

Sweep 2019

Lo sweep UE, avviato a fine 2019 e condotto nel 2020, ha riguardato i c.d. delivery issues, ossia le problematiche legate ai siti internet di vendita di dispositivi elettronici, capi di abbigliamento e beni di arredamento, per verificare la chiarezza, correttezza e comprensibilità delle informazioni sui dettagli relativi alle modalità di consegna, al diritto di recesso e alla garanzia legale. Oggetto di analisi sono stati, altresì, il Regolamento (UE) 2018/302, recante misure volte a impedire i blocchi geografici ingiustificati e altre forme di discriminazione basate sulla nazionalità, sul luogo di residenza o sul luogo di stabilimento dei clienti nell’ambito del mercato interno (c.d. geoblocking), nonché del Regolamento (UE) 524/2013, sulle procedure destinate a risolvere in via extra-giudiziale le controversie tra imprese e consumatori originate dai contratti di beni e servizi stipulati online. Ad esito dell’intensa attività di monitoraggio i professionisti la cui condotta non è risultata ottemperante agli obblighi informativi su modalità di consegna, diritto di recesso, garanzie legali, sono stati invitati a rimuovere le criticità riscontrate con interventi di moral suasion.

INIZIATIVE A LIVELLO INTERNAZIONALE ICPEN

L’ICPEN (International Consumer Protection and Enforcement Network) è il forum internazionale che riunisce le autorità pubbliche incaricate dell’applicazione della normativa nazionale in materia di tutela dei consumatori, che conta ormai oltre 50 membri e numerosi osservatori. Esso sviluppa e promuove migliori pratiche per il contrasto delle pratiche commerciali scorrette nei rapporti di consumo e favorisce un più intenso coordinamento delle attività investigative transfrontaliere. L’Autorità ha partecipato in modalità virtuale alle conferenze e ai seminari organizzati dalla Presidenza dell’ICPEN, nel corso dei quali sono stati approfonditi in particolare, le sfide poste dalla pandemia da Covid-19, i green claim e, la responsabilità delle piattaforme online. Inoltre, nel giugno 2020, è stato adottato il documento Icpen best practice principles for marketing practices directed towards children online in cui viene sottolineata la necessità che i professionisti non ricorrano a tecniche di marketing che sfruttino l’ingenuità, la credulità o la mancanza di conoscenza dei minori, né raccolgano o usino i loro dati personali e, più in generale, si astengano dal reclamizzare e proporre ai minori servizi o prodotti non adatti per loro.

Attività nell’ambito UNCTAD

L’Autorità ha partecipato alla riunione dell’UNCTAD, svoltasi in modalità virtuale dal 19 al 23 ottobre 2020, in cui i principali sviluppi in materia di tutela della concorrenza e del consumatore sono stati discussi per la prima volta congiuntamente in considerazione delle sinergie tra i due ambiti (programma e documenti). Come ricordato (cfr. Cap. II) si è avuto particolare riguardo all’economia digitale, alla cooperazione internazionale al fine di rendere effettiva la repressione degli illeciti nei mercati online e alla sicurezza dei prodotti. È stato, altresì, trattato il tema dello lo stato di attuazione delle Linee Guida sulla protezione dei consumatori approvate dall’UNCTAD nel dicembre 2015. Un’altra importante sessione della conferenza UNCTAD, che ha visto coinvolta direttamente anche l’Autorità, riguarda la peer review del Perù, ossia un esercizio di valutazione tra “pari” che si è concluso con un giudizio positivo dell’efficacia della normativa e dell’assetto istituzionale del Paese, soprattutto in relazione alle sfide poste dallo sviluppo dei mercati digitali.

 

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