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Legge Di Bilancio

Come sono i conti pubblici degli Stati europei? Un confronto e molte sorprese. Report Upb

Che cosa emerge dal rapporto dell'Ufficio parlamentare di bilancio sui documenti programmatico di bilancio presentati dai Paesi dell'area euro

 

I paesi dell’area dell’euro sono tenuti a presentare alla Commissione europea e all’Eurogruppo il Documento programmatico di bilancio (DPB) entro metà ottobre di ogni anno, allo scopo di favorire il coordinamento tra le politiche di bilancio dei paesi che condividono la moneta unica. La Commissione europea analizza i DPB e pubblica le sue opinioni entro fine novembre, valutando le strategie di bilancio delineate dai governi per l’anno successivo, prima dell’approvazione della legge di bilancio da parte dei rispettivi parlamenti nazionali. In particolare, la Commissione europea valuta se le regole del Patto di stabilità e crescita (PSC) siano rispettate, e se le raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’Unione in luglio siano state prese in considerazione nel delineare la politica di bilancio. La Commissione europea, qualora riscontri un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica di bilancio definiti nel PSC, può chiedere allo Stato membro interessato di rivedere il documento. Sul documento rivisto, la Commissione formula un nuovo parere.

Successivamente, l’Eurogruppo esamina i DPB, alla luce delle opinioni formulate dalla Commissione, e pubblica delle conclusioni. Nel round di presentazione dei DPB dell’autunno 2018, è rimasto un solo paese dell’area dell’euro (la Spagna) nel braccio correttivo del PSC (ovvero in procedura per disavanzo eccessivo, PDE) in quanto nel 2017 il suo disavanzo si attestava ancora al di sopra del 3 per cento del PIL, mentre 18 sono nel braccio preventivo. La Grecia ha presentato il suo primo DPB in questo round (e quindi viene inclusa per la prima volta in questa analisi), in quanto il 20 agosto 2018 ha concluso il programma di assistenza finanziaria iniziato nel 2015, durante il quale non aveva l’obbligo di presentare il DPB. Inoltre, secondo le stime presentate nei DPB tutti gli stati membri dell’area dell’euro registrerebbero un disavanzo nominale al di sotto del 3 per cento del PIL nel 2018.

La Commissione europea ha sottolineato nella sua opinione del 23 ottobre 2018 che solo l’Italia presentava rischi di grave non conformità ai requisiti del PSC, per cui le è stato richiesto di riformulare il DPB 2019. L’Italia ha presentato il DPB rivisto il 13 novembre 2018 anche se con obiettivi di bilancio rimasti sostanzialmente invariati rispetto alla versione originaria. Di conseguenza, la Commissione ha preparato un nuovo Rapporto ex articolo 126 (3) del TFUE per l’inosservanza prima facie nel 2017 della regola numerica di riduzione del debito in rapporto al PIL da parte dell’Italia, concludendo che una PDE fosse giustificata nel caso dell’Italia. In risposta ai rilievi della Commissione, il Governo, nel mese di dicembre, ha modificato in modo significativo l’entità e la composizione della manovra di bilancio in discussione in Parlamento, in seguito alla quale la Commissione ha ritenuto che l’apertura di una PDE non fosse più necessaria, a condizione che le misure concordate fossero approvate definitivamente dal Parlamento, come è poi avvenuto negli ultimi giorni di dicembre.

I dati per l’Italia in questo documento sono presi dal documento “Aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica” del MEF di fine dicembre 2018 che incorpora l’accordo raggiunto con la Commissione europea. Al contrario, le stime di autunno 2018 della Commissione europea qui presentate (le Autumn Forecasts 2018) si basano sull’ultimo DPB presentato. Per quanto riguarda i paesi nel braccio preventivo, la Germania, l’Irlanda, la Grecia, Cipro, Malta, l’Austria, l’Olanda, il Lussemburgo, la Lituania e la Finlandia sono risultati pienamente in linea con i requisiti del PSC nel 2018 e 2019. Dei paesi menzionati, l’Irlanda e l’Austria nel 2017 non avevano ancora raggiunto il loro obiettivo di medio termine (OMT), la Grecia deve ancora definire il suo OMT, mentre gli altri hanno tutti raggiunto o superato l’OMT nel 2017 (tab. 1). L’Estonia, la Lettonia e la Slovacchia hanno presentato un DPB a grandi linee conformi alle regole del PSC nel 2019. Per i restanti paesi nel braccio preventivo (l’Italia, il Belgio, la Francia, il Portogallo e la Slovenia), invece, la Commissione ritiene che vi sia il rischio di una deviazione significativa dal sentiero di aggiustamento verso l’OMT nel 2019 (anche per la Spagna qualora uscisse dalla PDE).

Inoltre, per l’Italia e il Belgio, anche il rispetto della regola del debito nel 2019 è a rischio, mentre per il Portogallo nel 2019 e per la Francia nel 2018 e 2019 (e anche per la Spagna nel 2019 qualora uscisse dalla PDE) vi è il rischio di mancato rispetto della regola transitoria del debito. Per la Spagna, attualmente nel braccio correttivo, il DPB è conforme a grandi linee con le regole del PSC, dato che nel 2018 il disavanzo è atteso scendere sotto la soglia del 3 per cento, anche se non verrà rispettato l’obiettivo di saldo nominale stabilito dalle istituzioni UE nell’ambito della PDE e anche l’aggiustamento di bilancio previsto è inferiore a quanto richiesto.

L’Eurogruppo ha sostanzialmente condiviso i pareri formulati dalla Commissione europea sui DPB degli Stati membri. Si noti che successivamente alla presentazione del DPB, la Francia ha peggiorato il saldo di bilancio adottando misure straordinarie nell’ambito della sessione di bilancio, approvate definitivamente a fine dicembre 2018. Inoltre, si osserva che il governo spagnolo ha sottoposto al Parlamento il disegno di legge di bilancio, che è stato peraltro respinto, soltanto a fine gennaio 2019. Per questi paesi non si è tenuto conto delle modifiche ai saldi di bilancio intervenute successivamente al DPB, in quanto non sono disponibili tutte le informazioni necessarie per il confronto con gli altri paesi. Questo Focus offre una breve panoramica sulle politiche di bilancio presentate dagli Stati membri nei loro DPB e sulle relative opinioni della Commissione europea.

Nella prima parte, viene condotto un confronto tra gli obiettivi dei principali aggregati di finanza pubblica contenuti nei DPB, soprattutto quelli rilevanti per le regole del PSC, per gli anni 2017, 2018 e 2019. Successivamente vi è una breve analisi della fiscal stance dei paesi dell’area dell’euro. Infine, l’ultima parte descrive più in dettaglio la strategia presentata nei DPB delle principali economie dell’area dell’euro (esclusa l’Italia), vale a dire la Germania, la Francia, la Spagna, l’Olanda e il Belgio, evidenziando le differenze rispetto agli obiettivi presentati nei Programmi di stabilità (PS) di aprile e illustrando brevemente le opinioni della Commissione europea e le conclusioni dell’Eurogruppo sui DPB. Le principali conclusioni che si possono trarre da questa sintetica analisi sono le seguenti:

 

  1. In media tra i paesi dell’area dell’euro il disavanzo nominale risulterebbe pari allo 0,7 per cento di PIL nel 2019, mentre sarebbe pari all’1,9 per cento in media tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT. Il paese con l’obiettivo di disavanzo maggiore nel 2019 è la Francia (2,8 per cento di PIL), mentre il paese con l’obiettivo di avanzo più elevato è Cipro (3,1 per cento). L’obiettivo di disavanzo dell’Italia (2 per cento di PIL) nel 2019 sarebbe il secondo più elevato.

 

  1. I saldi nominali sono previsti in lieve miglioramento in media annua rispetto al 2017, di 0,1 punti percentuali di PIL tra i paesi dell’area dell’euro e di 0,2 punti percentuali tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT. Il paese con il miglioramento medio annuo atteso più elevato è il Portogallo (1,4 punti percentuali di PIL), mentre quello che riporta il peggioramento medio atteso maggiore (1,1 punti percentuali di PIL) è Malta. L’Italia dovrebbe registrare un miglioramento medio annuo pari a 0,2 punti percentuali di PIL.

 

  1. I saldi primari sono attesi nel 2019 in media pari a 1 per cento di PIL tra i paesi dell’area dell’euro, mentre risulterebbero in media pari allo 0,5 per cento tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT. Nel 2019 il paese con l’obiettivo di avanzo primario maggiore è Cipro (5,6 per cento di PIL), mentre il paese con l’obiettivo di disavanzo primario più elevato è la Francia (1 per cento del PIL). L’obiettivo di avanzo primario dell’Italia nel 2019 è 1,6 per cento del PIL, quindi maggiore della media.

 

  1. Nel biennio 2018-19, i saldi primari sono previsti stabili tra i paesi dell’area dell’euro, mentre si prevedono in leggero miglioramento di 0,1 punti percentuali di PIL in media annua tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT. Il paese con il peggioramento annuo medio atteso maggiore (1,4 punti percentuali di PIL) è Malta, mentre quello con il miglioramento annuo medio atteso più elevato è la Grecia (1,6 punti percentuali di PIL). L’Italia riporta un miglioramento medio annuo atteso (0,1 punti percentuali) di poco superiore alla media dell’area dell’euro e pari alla media dei paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT.

 

  1. Per quanto riguarda il debito pubblico, la media dell’area dell’euro dovrebbe passare da 88,9 per cento di PIL nel 2017 a 85,5 per cento nel 2019, mentre la media dei paesi che non avevano raggiunto l’OMT nel 2017 dovrebbe passare da 104,8 per cento di PIL nel 2017 a 103 per cento nel 2019. Il paese con il debito pubblico più elevato atteso nel 2019 è la Grecia (170,2 per cento di PIL), mentre il paese con il debito pubblico minore atteso è l’Estonia (7,4 per cento di PIL). L’Italia dovrebbe registrare nel 2019 il secondo debito pubblico più elevato dopo la Grecia (130,7 per cento del PIL).

 

  1. In media annua il debito pubblico è atteso in riduzione di circa 1,7 punti percentuali di PIL tra i paesi dell’area dell’euro, mentre è atteso in riduzione in media annua di 0,8 per cento tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT. L’Austria è il paese con la maggiore riduzione annua media attesa (3,9 punti percentuali di PIL), mentre Cipro mostra il maggiore incremento medio annuo atteso (0,6 punti percentuali). L’Italia ha l’obiettivo di una riduzione media annua (0,3 punti percentuali di PIL) inferiore a entrambe le medie.

 

  1. Tra i paesi dell’area dell’euro, la media dei disavanzi strutturali attesi è pari a 0,8 per cento di PIL nel 2019, mentre tra i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT essa si dovrebbe attestare in media all’1,8 per cento. Il paese con l’avanzo strutturale maggiore atteso nel 2019 è la Grecia (2 per cento di PIL), mentre il paese con il disavanzo strutturale atteso più elevato è la Spagna (2,6 per cento di PIL). Il disavanzo strutturale dell’Italia è atteso pari a 1,3 per cento di PIL nel 2019.

 

  1. Le variazioni del saldo strutturale nel biennio 2018-19 sono attese in media uguale a zero tra i paesi dell’area dell’euro, mentre per i paesi che nel 2017 non avevano raggiunto l’OMT esse sono attese in media annua in aumento di 0,1 punti percentuali di PIL. L’Estonia mostra il miglioramento medio annuo atteso più elevato (0,5 punti percentuali di PIL), mentre la Grecia mostra il peggioramento medio annuo atteso maggiore (1,3 punti percentuali). L’Italia ha come obiettivo una variazione media annua nulla.

 

  1. Alla luce degli sviluppi più recenti delle principali variabili macroeconomiche e di finanza pubblica, l’orientamento di bilancio che emerge dai DPB 2019 per l’area euro nel suo complesso sembra coincidere con quello – sostanzialmente neutrale – auspicato dall’EFB per il 2018. Per quanto riguarda il 2019, invece, l’impulso espansivo, benché di modesta intensità, sembra contrastare con l’indicazione di segno opposto formulata a giugno scorso dallo stesso EFB. Sebbene quella valutazione non tenesse conto del deterioramento delle prospettive di crescita che si è concretizzato nei mesi successivi, una fiscal stance espansiva risulterebbe comunque prociclica per tutti i paesi dell’Eurozona in base ai valori dell’output gap stimati alla fine del 2018 dalla Commissione europea, fatta eccezione per Grecia e Italia.

 

  1. Focalizzando l’attenzione sui principali paesi dell’area dell’euro, la Germania continua a essere in over-achievement dell’obiettivo di medio termine anche nel biennio 2018-19. La Francia dopo la riduzione del rapporto tra il disavanzo e il PIL sotto la soglia del 3 per cento nel 2017, dal 2018 è sottoposta al braccio preventivo del PSC. Il paese è a rischio di deviazione nel 2018 e nel 2019, e di deviazione significativa nel 2019 in termini biennali; la regola transitoria del debito non sarebbe rispettata nei due anni, secondo le previsioni della Commissione. Successivamente alla presentazione del DPB sono state presentate e approvate misure straordinarie che hanno peggiorato il saldo di bilancio. La Spagna nel 2018 dovrebbe aver riportato il rapporto tra il disavanzo e il PIL al di sotto del 3 per cento, secondo le previsioni del DPB e della stessa Commissione europea, senza però rispettare le Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione, che chiedeva un disavanzo più basso di quello conseguito nel 2018. Nel 2019, la Spagna è a rischio di deviazione significativa e la regola transitoria del debito non sarebbe rispettata. Il disegno di legge di bilancio per il 2019, presentato nel gennaio 2019 in Parlamento, è stato respinto, determinando la fine anticipata della legislatura. L’Olanda nel 2018 è in una situazione di over-achievement dell’OMT, mentre nel 2019 il saldo strutturale si colloca al livello dell’OMT (secondo il DBP) o al sopra (secondo le stime della Commissione). Il Belgio è a rischio di deviazione significativa sia nel 2018, sia nel 2019; inoltre, secondo le previsioni della Commissione, la regola numerica sul debito non sarebbe rispettata in nessuno dei due anni.

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