Continuiamo la nostra riflessione sullo scontro commerciale in atto tra Stati Uniti ed Unione Europea (UE), ampliando lo scenario introducendo nuovi elementi.
Abbiamo visto recentemente come il Presidente degli Stati Uniti, Donald J. Trump, ha annunciato l’introduzione di nuove misure tariffarie sull’acciaio importato da Paesi dell’UE (pari al 25 per cento) e sull’alluminio importato da Paesi UE, nonche’ da Canada e Messico (pari al 10 per cento).
La motivazione ufficiale è connessa alla tutela della sicurezza nazionale statunitense. Nel porre questo tipo di ragione, l’Amministrazione Trump si è affidata alla disposizione nazionale prevista dalla Sezione 232 del Trade Expansion Act del 1962, che richiama disposizioni analoghe a quanto previsto dall’articolo XXI del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Nell’ambito della legislazione del World Trade Organization (WTO), infatti, il GATT contiene eccezioni in termini di sicurezza nazionale nell’Articolo XXI che consentono ai membri del WTO la possibilità di poter esercitare politiche commerciali fuori dalle regole dell’accordo.
Analogamente, l’Amministrazione statunitense intende completare l’investigazione ai sensi della medesima Sezione 232 per valutare le implicazioni in termini di sicurezza nazionale relative ad importazioni di auto e di componentistica auto prima delle Midterm di Novembre prossimo.
Il ricorso alla sicurezza nazionale rende la questione estremamente delicata, in quanto la motivazione ufficiale ha riflessi direttamente sulla sovranità nazionale degli Stati Uniti. Secondo la ratio dell’articolo XXI del GATT, infatti, spetta al paese membro giudicare autonomamente se c’è una necessità o meno di invocare ragioni di sicurezza nazionale per giustificare una misura protezionista.
Finora, i Paesi membri del WTO hanno raramente invocato questa eccezione ed il WTO non ha mai dovuto dirimere contenziosi in materia di sicurezza nazionale (sebbene recentemente ci sono state alcune istanze tramite le quali l’Articolo XXI e’ stato portato all’attenzione, in particolare relative ad un contenzioso tra Qatar ed Emirati Arabi Uniti in materia di difesa).
Alcuni esperti considerano improbabile che il WTO si esprima contro l’Amministrazione Trump su questo tema. A questo punto, però, si creerebbe un dilemma:
- se, da un lato, l’amministrazione Trump dovesse aggiudicarsi la controversia, ciò determinerebbe un’eccezione presso il WTO che genererebbe un precedente pericoloso per la credibilità dell’organizzazione;
- d’altro canto, una decisione contro gli Stati Uniti ne ridurrebbe fortemente (come ritorsione) l’impegno nei confronti del WTO e, data l’importanza politica ed economica di Washington, cio’ comprometterebbe la credibilità del sistema commerciale multilaterale mondiale.
Il sistema di regolamentazione degli scambi mondiali è sotto forte pressione. L’epilogo, tragico, con l’assenza di una dichiarazione finale congiunta, nell’XI Conferenza Ministeriale di Buenos Aires nel dicembre scorso non ha aiutato a rilanciare la vitalità dell’organizzazione stessa. Aldilà di colorite affermazioni del Presidente Trump nei confronti del WTO (“una catastrofe” ed un “disastro per gli Stati Uniti”), a Buenos Aires è mancata la coesione ed il riconoscimento del WTO da parte degli Stati Uniti come “centro del sistema commerciale multilaterale mondiale”. L’opposizione di Washington è coerente: tra le priorità dell’amministrazione Trump, la sovranità in merito ad ogni decisione di politica commerciale occupa i primi posti ed influenze esterne alla discrezionalità interna, come quelle praticate dal WTO, non sono gradite in questo momento.
Il tweet pubblicato al termine della
Conferenza Ministeriale da Robert Lighthizer, US Trade Representative (USTR), rivolto al Direttore Generale del WTO, Roberto Azevedo, rappresenta, comunque, un apertura a nuove modalità di collaborazione futura (“la nuova direzione dell’OMC è stata fissata: migliorare il commercio attraverso accordi settoriali di paesi che la pensano allo stesso modo”), ma richiede anche decisioni da parte del WTO che potrebbero risultare non all’unanimità.
In termini generali, tramite la piattaforma “America First”, l’Amministrazione Trump ha lanciato una sfida significativa all’intero sistema commerciale globale contrastando ogni alternativa commerciale multilaterale, come il GATT/WTO, il NAFTA, il Partenariato Trans-Pacifico (TPP), o il Partenariato Transatlantico su Commercio e Investimenti (TTIP), e ponendo la sicurezza economica come fattore di sicurezza nazionale (“economic security is national security“).
Nell’ottica dell’Amministrazione Trump, insiti nell’approccio “America First”, vi sono meccanismi (“policies that jumpstart job creation and strengthen our country’s economic base“) tesi a far emergere quegli “animal spirits” in termini di competizione ed innovazione che, ragionando in base alle decisioni di politica economica finora intraprese, intendono restituire vitalità alla crescita economica statunitense (e, dunque, di riflesso a quella mondiale), alla fiducia dei consumatori e degli investitori statunitensi con conseguenze positive sulle rispettive propensioni all’attività economica.
Secondo il mainstream economico di matrice liberal, un equilibrio commerciale tra due paesi è efficiente quando ogni paese non necessita di applicare dazi, tariffe o contingentamenti per massimizzare il proprio benessere economico. In tal modo ogni scelta protezionista esistente viene considerata economicamente ottimale nella massimizzazione del reddito mondiale. Tuttavia, tale situazione diventa politicamente non ottimale qualora si realizzino profondi mutamenti nel governo di un paese, come nel caso in questione degli Stati Uniti.
L’attuale Amministrazione statunitense ha dimostrato ampiamente di non essere più disponibile a cooperare nel conseguimento di obiettivi multilaterali (finora dominanti) di massimizzazione del reddito mondiale, bensì intende:
- inizialmente, avviare un processo di redistribuzione del reddito mondiale esistente (in base al riconoscimento di un’egemonia industriale statunitense, che risulterebbe allo stato svantaggiata relativamente al resto del mondo);
- successivamente, incentivare la crescita economica mondiale non più basata su soluzioni di giochi cooperativi, ma su modelli oligopolistici tipo von Stackelberg (dove gli Stati Uniti e pochi altri fungerebbero da leader, e gli altri paesi da follower).
L’introduzione dei dazi da parte di Washington e’ funzionale alla prima fase di redistribuzione del reddito mondiale. E’ utile soffermarsi sulla probabile entita’ di questa redistribuzione basata sugli effetti settoriali (acciaio e alluminio) e per paese dei dazi.
In generale, la significatività delle esportazioni comunitarie di acciaio ed alluminio verso gli Stati Uniti è abbastanza contenuta, pari a circa l’1,23% e lo 0,43% delle esportazioni comunitarie bilaterali. Scendendo nel particolare, maggiormente influenzati saranno ovviamente i principali esportatori UE di alluminio verso gli USA (Germania, con una quota del 29% delle esportazioni totali UE verso gli USA, Francia con il 15%, Italia con il 12%, Austria con il 9% e Regno Unito con il 7%), ed i principali esportatori UE verso gli USA di acciaio (Germania con il 23%, seguita dal Regno Unito, Svezia, Olanda ed Italia). Scendendo ulteriormente nel dettaglio, un’altra dimensione del problema e’ l’importanza relativa di queste esportazioni verso gli USA a livello nazionale. Il Lussemburgo, per esempio, esporta acciaio verso gli USA e questo rappresenta una porzione significativa delle sue esportazioni totali verso gli USA (tra il 15% ed il 31% durante il periodo 2000-2017). Questo consente di affermare che il Lussemburgo sara’ uno dei paesi maggiormente colpito dai dazi.
Complessivamente, la dimensione dell’effetto della misura protezionista dipenderà principalmente da tre fattori, quali la dimensione del mercato dell’acciaio e dell’alluminio statunitense, le elasticità della domanda e dell’offerta e le fluttuazioni del cambio Euro/Dollaro.
Vi è poi un altro aspetto relativo ad una connotazione della strategia impiegata finora dall’Amministrazione Trump, riferita in particolare alla retorica usata (guerra commerciale, ritorsioni, escalation). Questo vocabolario richiama un precedente impiego di comportamenti (a prima vista) “irrazionali” sottostanti al raggiungimento di obiettivi ben chiari.
Il premio Nobel Thomas Schelling, nel suo classico del 1960 “The Strategy of Conflict”, ha sottolineato, infatti, come negoziatori con una reputazione di “reazione eccessiva” quando le loro richieste non sono soddisfatte possono essere considerati in una posizione più forte per ottenere concessioni.
Se un paese A convince il suo avversario B della sua volontà di perseguire le minacce anche quando sono (apparentemente) autodistruttive, il paese A può più efficacemente imporre cambiamenti nei comportamenti di B. Se l’avversario B dubita della capacità di un paese A di comprendere o considerare attentamente le conseguenze delle proprie minacce, il paese A diventa, ironia della sorte, in una posizione negoziale più forte. Questa e’ un’applicazione al commercio della ben nota “Mutually Assured Destruction (MAD) Strategy”, cuore della strategia nucleare statunitense durante la guerra fredda.
Detto questo possiamo ulteriormente ampliare il quadro precedente e affermare come, verosimilmente, la strategia dell’ Amministrazione Trump intenda:
- inizialmente, avviare un processo di redistribuzione del reddito mondiale esistente ricercando rapporti bilaterali in ogni negoziato, pur se maturato originariamente in contesti multilaterali. In tal modo gli Stati Uniti potrebbero impiegare la strategia descritta da Schelling con ciascuno.
- successivamente, incentivare la crescita economica mondiale basata su modelli oligopolistici dove gli Stati Uniti e pochi altri fungerebbero da leader, e gli altri paesi da follower. In tal modo diventerebbe agevole costruire quanto gia’ citato sopra in occasione del tweet di Lighthizer, ossia “coalitions of like-minded Members” (ossia coalizioni di membri che la pensano allo stesso modo) nell’ambito di organizzazioni come il WTO. Queste strategie, note come di plurilateralismo (nel quale solo alcuni Paesi si accordano nel seguire nuove regole) sono ampiamente riconosciute anche in sede WTO e, da quando desumibile dalle dichiarazioni in corso, e’ probabile saranno impiegate come via di uscita dallo stallo in cui il sistema degli scambi mondiale sembra attestarsi.
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Fabio Vanorio è un dirigente del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in aspettativa dal 2014. Attualmente, risiede a New York dove ha in corso progetti di ricerca accademica in materia di mercati finanziari, economia internazionale ed economia della sicurezza nazionale. Scrive per l’Hungarian Defense Review e per l’Istituto Italiano di Studi Strategici “Niccolò Machiavelli”.
DISCLAIMER: Tutte le opinioni espresse sono da ricondurre all’autore e non riflettono alcuna posizione ufficiale riconducibile né al Governo italiano, né al Ministero degli Affari Esteri e per la Cooperazione Internazionale.
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